■周城雄

漫天飞絮，是过敏人群的春季噩梦；花粉弥漫，是易感群体的秋季烦恼。日前，北京市十六届人大常委会第十九次会议表决通过《北京市实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（以下简称《办法》），致敏花粉和杨柳飞絮的治理防控被首次写入法律条文。这一立法举措不仅回应了市民对优美生活环境的需求，更探索出超大城市人与自然和谐共生的新路径。

弥补立法盲区

北京地区花粉过敏高发期分为春季和夏秋季两段。春季高峰期集中在3月下旬至4月下旬，致敏原以柏科、杨柳科、松科等木本植物花粉为主；夏秋季高峰期出现在8月下旬至9月中旬前后，致敏原以蒿属、藜科和桑科葎草等草本植物花粉为主。与春季花粉相比，夏秋季花粉颗粒更小、致敏性更强，更易引发过敏反应。同样不容小觑的还有杨柳飞絮。每年四五月，北京满城“飘雪”，飞絮不仅引发过敏，还携带花粉、灰尘等多种过敏原。

我国流行病学调查显示，近十年北方地区花粉症患病率从5%升至15%，乌鲁木齐、呼和浩特等部分城市花粉季时的患病率甚至能达到30%。儿童、老人与户外劳动者是脆弱人群。儿童气道直径小、免疫屏障未完善，是首要受害群体；老年人多合并慢阻肺、冠心病，一次急性发作即可致命；快递员、环卫工等户外劳动者日均暴露时长超10小时，却缺乏专门的健康保护规范。

此次出台的《办法》弥补了2019年修订的《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）的盲区。

首先，《森林法》全文既无“花粉”亦无“飞絮”的内容，更未将“人体健康”列入立法目的。其第五章“造林绿化”仅要求“因地制宜”，却缺少树种致敏性评估、健康风险告知、公众参与程序，导致城市规划的“生态优先”异化为“单一景观优先”。

其次，《森林法》对各类违法行为设定了罚款、治安管理处罚和追究刑事责任，但林木致敏后果却不在追责范围。受害者如提起民事赔偿，需跨越“因果关系”的高山：花粉排放是否属“环境污染”？造林行为与损害结果之间是否存在“关联性”？司法实践中，法院多会以“属于不可抗力或自然现象”驳回起诉。

再次，花粉可随风扩散百公里，北京各区的春季致敏原可能来自其他地区。现行《森林法》第42条确立“国家统筹城乡造林绿化”原则，却缺乏配套程序与实体规范，容易导致“上游种树、下游吃药”。

最后，《森林法》并未建立信息公开与听证程序，多数城市绿化规划仍停留在“批前简告、批后静默”，公众无法获知树种配置、花粉指数、替代方案。

北京方案：精准立法的探索

《办法》对致敏花粉和杨柳飞絮治理作出明确规定，是全国首部将“花粉风险”写入法条的地方性法规。其立法逻辑可概括为“三转”：从景观导向转向健康导向，从末端补救转向源头预防，从部门规制转向社会共治。

新法首先明确了职责分工，区人民政府履行防治属地责任，制定防治实施方案并组织落实；林业经营者采取树种更新改造、物理和生物防治等措施加强治理防控。其次建立了协同机制，市园林绿化部门会同有关部门建立健全综合防治工作机制，开展防治技术研究；气象、园林绿化部门合理布置监测站点，会同卫生健康部门根据监测结果发布预报和健康提示信息。最后注重科学防治，要求采取树种更新、物理和生物等措施加强防治，既减少对市民的潜在影响，又减少因过度用药导致的生态污染。

北京将花粉和飞絮治理写入地方法规，为其他城市提供了可资借鉴的范例。《办法》的出台不仅为致敏花粉和杨柳飞絮的治理防控提供了有力的法律保障，更展现出立法机关对市民需求的精准把握。

让“以人为本”成为生态文明的硬核

《办法》的出台是国家立法与地方立法的“梯次递进”。北京经验证明，在“国家底线”之上，地方可以通过“小切口”立法解决“大民生”问题。

笔者建议，下一步，首先在国家层面制定城市绿化健康风险防控条例，将“致敏性评估”明确为行政许可事项，建立“国家-省-市”三级名录，实现“共性规则+个性清单”的梯次治理。

其次推动从“政府替民做主”到“民与政府共治”。花粉飞絮的风险再次提示，公共决策必须回归“以人民为中心”的价值坐标。法律不仅要赋予政府权力，更要为权利救济提供“直通车”。建议引入“环境健康公益诉讼”，由检察机关、环保组织就“错误造林”提起民事公益诉讼，赔偿款专项用于患者医疗救助；同时探索“花粉伤害”纳入职业病目录，为户外劳动者撑开法治“遮阳伞”。立法应确立“伦理审查+公众质询”双轨程序，任何新品种推广须通过生物安全、健康影响、社会接受度三重评估，防止“解决一个问题、制造十个隐患”。

（作者系中国科学院科技战略咨询研究院研究员）