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基于生态功能区的PPP投资，就是着力化解产业发展与生态保护的突出矛盾，将绿水青山转化为资产，培育生态友好型产业，最终带动区域经济发展。

■本报记者 秦志伟

郡县治，则天下安。近年来，生态环境治理给地方政府带来了很大的压力，PPP模式作为一种新型的融资、管理方式，正在积极试水区域生态环境治理。

日前，中国首个生态功能区PPP联盟在京发布PPP模式助力生态主体功能区县域经济发展联合倡议书。《中国科学报》记者获悉，北方中郡投资（北京）有限公司（以下简称“中郡运营”）分别与内蒙古呼伦贝尔市政府以及科尔沁右翼中旗、巴林左旗、扎赉诺尔区以及鄂温克族自治旗政府签署战略协议，通过PPP模式，进行生态修复、全域旅游规划以及产业园区开发等一系列合作。

据悉，上述签约地区均属于国家生态功能区。“基于生态功能区的PPP投资，就是着力化解产业发展与生态保护的突出矛盾，将绿水青山转化为资产，培育生态友好型产业，最终带动区域经济发展。”中郡运营总经理钱瑞霞说。

一个新颖的小镇

2011年，国务院印发《全国主体功能区规划》。其中提到生态功能区承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要的生态职能，关系全国或较大范围区域的生态安全。

当前，国家生态功能区普遍存在生态脆弱、产业发展基础薄弱、财政状况较差等情况，面临经济发展和生态保护的双重任务。

科尔沁右翼中旗（以下简称科右中旗）位于内蒙古兴安盟，地处大兴安岭和呼伦贝尔草原过渡带，属于生态功能区。记者了解到，科右中旗政府与中郡运营PPP合作项目之一便是科尔沁沙地治理，着重培养第六产业，其中包括马草种植、马的养殖和繁育等第一产业，马草饲料加工、马产品加工等第二产业，以及私人牧场、骑马牧羊等第三产业。

“以科尔沁沙地治理为基础，实现一、二、三产业融合发展，中郡运营将通过产业融合实现资源到资本的转化，同时赋予科尔沁沙地自我良性循环发展的能力。”钱瑞霞告诉《中国科学报》记者。

科右中旗蒙古族人口比例全国最高，长期以来，当地人养成了养马、赛马的风俗。然而，当地马产业市场发育程度很低。基于此，双方计划将科右中旗巴彦呼舒镇打造成中国首个“马体育小镇”，围绕马的形象及马文化改造小镇的整个视觉、产品和产业的设计。

此外，钱瑞霞介绍，中郡运营将规划建设游客集散系统、旅游厕所、自驾车营地、旅游标识系统、智慧旅游与旅游大数据系统，全面提升科右中旗旅游基础设施建设与公共服务水平，打造全域旅游核心体验区。

据悉，上述生态功能区PPP联盟已经吸纳了海通恒信、景域集团、蒙草生态等一批致力于生态功能区投资的企业，旨在用PPP模式推动生态主体功能区县域经济发展。

在呼伦贝尔市，以区域绿化项目为例，呼伦贝尔市将以林业集团作为政府出资平台，将政府支付义务列入财政中长期预算，列入本级人大决议。

其中，项目涉及到的旗市区政府财政还款义务，由呼伦贝尔市财政与各旗市区财政内部统筹协调。而由中郡运营牵头发起的生态功能区PPP联盟，将共同参与投资。

地方财政有压力

当前我国县域经济在步入发展快车道的同时,县域生态环境也面临严峻的挑战，资源消耗、环境污染加剧、生态破坏严重等问题越来越突出。而快速的城镇化加剧了县域生态治理的供需矛盾，生态治理成为县域治理的难题之一。

事实上，生态环境作为公共物品，有其明显的外部性，因此政府在其治理中起主导作用，而在县域生态环境治理多渠道的融资体系还未形成的情况下，县域生态环保资金主要来源于上级财政拨款和本级财政支持。

有研究表明，当生态环境污染治理的投资占GDP的比例达到2%至3%时，环境质量才能有所改善。而在过去10年里，我国这个比例始终低于2%。就地方财政而言，数据显示，截至2014年底，省、市、县、乡四级地方政府负债余额高达15.49 万亿元，占当年GDP总比重的33%。

不难看出，县级政府财政能力有限，再加上环保意识不强的原因，县级生态环保资金相对匮乏，特别是在一些经济欠发达地区，政府环保部门在机构、人员、设备和经费等方面都存在着较大的困难。

目前，关于PPP 模式及其应用于生态治理领域的研究大多将其视为一种新型的融资模式，不仅有利于各级政府减轻财政压力，化解政府的债务危机，同时，也为释放民间资本提供了多样化的投资渠道。

在钱瑞霞看来，为生态功能区设计PPP项目，第一件事是给这个地区找到独一无二的资源禀赋，把资源转化为资产，并培育为一个产业。

例如，在东北地区的一个县级政府的PPP项目中，政府用900万元注册资本金，撬动了30亿元产业投资，其中30%项目资本金由社会资本自筹，其余70%由银团贷款解决。

“由社会资本主导项目，优势在于能够平衡各方利益，对结果长期负责，自觉控制融资成本，监督建设质量，运营绩效导向。”钱瑞霞告诉记者。

须建立伙伴关系

PPP 模式即政府与社会资本合作，是近年来发展起来的一种新型的融资模式和管理模式，广泛应用于各公共产品和公共服务供给领域。“PPP模式重在建立伙伴关系，项目实行风险共担，利益共享。”财政部财政科学研究院研究员王泽彩在接受《中国科学报》记者采访时表示。

然而，县域生态环境治理领域应用PPP 模式面临法律保障缺失、契约精神缺乏、专业人才缺失等三重挑战，在专家看来，需要尽快加以解决，为其提供良好的应用环境。

王泽彩认为，PPP项目不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，还利用了民营部门的生产与管理技术。“PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。”

事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险。王泽彩表示，PPP所带来的“1+1大于2”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上理解和总结。

记者在采访中了解到，让社会资本最为忧虑的是，地方政府部门在以往的PPP项目操作中缺乏契约精神和合同履约守信意识。

“建立适当的政府、社会资本之间风险分担和投资回报机制的关键，在于政府与社会资本方真正建立稳定有效的合作伙伴关系。”王泽彩表示，就生态领域而言，PPP项目的生命周期较长，且受自然环境影响较大，有着较大的项目风险，社会资本方相对处于弱势地位，政府就要充分发挥伙伴关系的精神，适当加大对农业PPP项目的财政补贴。

财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

在王泽彩看来，应该建立一体化财政承受能力监控平台，进一步完善综合信息平台。“根据当地政府所在地域经济发展水平、产业机构、发展潜力、接受转移支付的历史数据等多种变量构建统一的财政支出预测模型，所有地方利用统一模型进行预测，以保证财政支出潜力预测的统一性、稳定性和相对可观性。”王泽彩说。