农业领域具有特殊性，它不仅仅是一个普通行业，因为粮食安全关乎国家安全，是人民生存和发展的根本。农产品不是私人物品，而是准公共物品，因此应合理用好PPP模式，充分发挥政府与社会资本的合作效应。

■本报记者 秦志伟

吕治春开完会后，就想起了之前看到的关于PPP项目资产证券化的内容，于是拿起手机仔细研究了一番，农业PPP模式是吕治春这几年重点关注的问题。PPP模式，又称为公私合营模式，即Public-Private-Partnership，在我国是指政府和社会资本合作模式。

吕治春是安徽志阳农业高科公司总经理，早在2013年就开始探索农业领域应用PPP模式，在看到日前由国家发改委和农业部联合印发的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《指导意见》）后，他很高兴。据悉，《指导意见》是农业领域首个PPP指导文件。

在记者采访中，很多PPP研究的相关专家都表示对农业领域应用PPP的研究还比较少，而这与PPP项目库中属于农业的PPP项目呈现正相关性。据财政部PPP中心数据显示，截至2016年9月底，全国PPP项目库属于农业PPP项目共有109个，仅占1%。

在财政部中国财政科学研究院研究员王泽彩看来，农业领域具有特殊性，它不仅仅是一个普通行业，因为粮食安全关乎国家安全，是人民生存和发展的根本。农产品不是私人物品，而是准公共物品，因此应合理用好PPP模式，充分发挥政府与社会资本的合作效应。

农业PPP尚在摸索

2016年年末，北京地铁16号线北段正式开通，部分新元素让社会大众眼前一亮。殊不知，16号线项目是国务院首批推出的80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目之一。记者了解到，从2014年开始，国务院和国家发改委、财政部陆续出台了一系列关于“政府和社会资本合作模式（PPP）”的政策。

从已有的文件中不难发现，国家规定经营性和准经营性项目，适宜采取PPP模式，“而农业具有很强的公益性、基础性等特点，适宜采取PPP模式。”中国农科院农业资源与农业区划所研究员尹昌斌告诉《中国科学报》记者。

民以食为天，农业关系着我国国计民生、粮食安全、农民增收致富，是国民经济中名副其实的基础产业。当前，我国农业产业正处于由传统农业向现代农业转型升级的阶段，继续通过大规模依靠政府投资来反哺农业和支持农村，是不现实的，应用PPP模式被认为是国家支持现代化农业发展的重要手段之一。

近年来，社会资本加速“进军”农业领域，投资规模逐年增长，如中信集团成立农业板块、联想集团早就介入农业领域。虽然规模不大，不能称得上是真正的PPP，但已有了运营雏形，社会资本投资农业的主体正呈现多元化态势。

与其他行业具有较大的不同，农业领域应用PPP模式具有特殊性。王泽彩向《中国科学报》记者分析，农业涉及好多个环节，不仅农产品本身需要大量资金投入，其相关的如农机、饲料等产业也需要资金扶持。最重要的一点是，农业项目前期投入较大，投资风险过高，项目收益有限。

此外，农业领域应用PPP模式，对投资专业性要求较高。据介绍，农业投资与国家的农业政策紧密相关，从而要求投资者对农业政策及其走向有较为深入的理解，同时农业投资对于专业运营管理的要求也较高。

从当前情况看，我国农业领域应用PPP正处在探索阶段，投资的规模和范围都十分有限。王泽彩认为，财政方面应转变政府对农业投入方式，积极探索通过投资补助、资本金注入等方式支持农业领域应用PPP项目，强化政府投资的撬动和引导作用。

“一方面通过财政资金鼓励具有可行性的PPP项目的落地，另一方面加大对农业项目的补贴，使得农业PPP项目具有可观的回报，增强PPP项目的吸引力。”王泽彩进一步向记者解释道。

稀缺的伙伴关系精神

这几年来，吕治春也在不断探索农业领域应用PPP模式问题。他在接受《中国科学报》记者采访时表示，从农业行业需求来看，迫切需要PPP来增加投资。但从实践上，吕治春也遇到很多难题，如用地资源紧张、劳动力成本上升、农业金融服务滞后等问题。

不仅如此，记者在采访中了解到，一些政府与社会资本的合作并不是规范意义上的合作。政府投资后，有的接管或经营主体积极性不高，经营出现年年投资，项目年年难见效，缺乏可持续性。

就项目本身而言，一些农业项目本身吸引力不大，没有获得暴利的可能性。一方面，农业生产周期长影响投资回报周期，社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报；另一方面，农业基础设施薄弱，农业基础设施建设投入较大，把一部分社会资本挡在了外面，即使部分资本勉强进入，也容易导致采取“短期行为”。

“有些项目是为了落地而落地，并没有进行科学的、物有所值的评估与财政可承受能力评估，项目双方也未能就PPP项目的合作机制与管理机制进行充分的协商，导致许多农业PPP项目未能得到有效实施。”王泽彩告诉记者。

而《指导意见》明确规定，要强化政府投资的撬动和引导作用，对同类农业项目，在同等条件下中央投资按照有关管理办法和程序要求，积极支持引入社会资本的PPP项目。

2015年8月，国务院发展研究中心对多个省、市、自治区的PPP政策本身以及实施效果进行第三方评估。参与考察评估的国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁发现，PPP项目存在着明显的冷热不均的现象，地方政府与社会资本在追求目标和风险分布上还存在着错位现象。

据介绍，PPP项目的两个特征就是风险共担与利益共享，而PPP的本质特征则是伙伴关系，这个本质特征决定政府与社会资本方要进行风险共担与利益共享。

王泽彩认为，若农业领域应用PPP项目，政府就要充分发挥伙伴关系的精神，在项目规划时与社会资本方充分沟通，就后续可能出现的项目风险进行磋商，加强PPP项目的评估与管理，全面掌握涉农领域资金分布和使用情况，依托各方面力量构建投资综合监管体系。

目前，国家发改委和财政部都在试图主导PPP的推进工作，致使地方政府感到无所适从，有的地方由发改部门主导，有的地方由财政部门主导。

“发改部门着急推PPP为的是稳增长，财政部门着急推PPP为的是防风险。”魏加宁解释道，一个优先考虑的是分母，是GDP；一个优先考虑的是分子，是债务。

政府和民间都要取经

毋庸置疑，农业PPP是一个新生事物，我国这方面的研究还不够成熟，相关实践也比较少。

在魏加宁看来，PPP的本质在于通过地方政府和社会资本的合作，来增加公共产品和服务的供给，提高公共产品和服务的质量和效率，这就需要各级政府从各个方面来全方位推进治理体系改革和提高治理能力。

根据《指导意见》，有专家表示，针对农业领域制定相关的PPP项目实施方案，还应对农业PPP投资的政策需求、鼓励投资的领域、工作安排等作出具体说明，让社会资本了解到投资农业的具体流程，明确社会资本的利益保障机制、投资回报实现途径，以资本收益为吸引力，调动社会资本投资农业项目的热情。

针对农业领域有周期长、收益率不高、风险较大等特点，王泽彩认为，引进中长期资本来满足PPP项目的资金回收和偿付需求是很有必要的，设立农业PPP项目基金也有利于更好地调动银行发放项目贷款的积极性。

此外，需要对参与PPP项目的社会资本方进行严格的审查，设立高门槛，将真正有实力的社会资本方吸收进来，才能做好农业PPP项目的建设及运营。

据介绍，英国从上世纪80年代开始尝试PPP模式，在几乎所有公共服务领域予以推广，一些国际组织对农业PPP项目进行了广泛研究，通过实施项目积累了不少经验，“可以充分利用其智力资源和项目经验，有针对性地联合开展农业PPP项目课题研究、专题研讨、案例分享、实地考察等。”王泽彩说。

当前，随着我国综合国力增长和发展水平提高，世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金等国际组织对华项目合作将更加突出示范性和创新性，它们也有不少实施农业PPP项目的成功国际经验。

王泽彩建议，积极考虑利用国际组织资金开展农业PPP项目试点，并请国际组织提供必要的技术指导，开展项目设计和评估论证专题培训，帮助编制项目实施方案的示范性文本，为我国农业领域推广运用PPP模式积累经验。