●在112所高校中只有7所公开了年报。还有绝大多数学校没有公开决策征求意见。

 

●高校信息公开是一个刚刚开始的工作，还有非常多的理论问题和实践问题需要研究。

 

自2008年《政府信息公开条例》颁布后，人们的目光聚焦于政府信息公开，并通过不断地追问推动政府信息公开的发展。对与政府信息公开关系密切的公用企事业领域的信息公开没有给予足够的关注。事实上，信息公开是社会化的过程，政府信息公开既推动社会公共信息的公开，也受制于社会公共信息公开的程度，两者相辅相成。当然，在公开的同时，我们还要注意加强对个人隐私和个人非公共信息的保护，这是另一个话题。

 

我曾经向北大的同学提问：“哪位同学知道学校每年投资在您身上的钱是多少，或者您交给北大的学费是怎么使用的？”“不知道。”一位北大留学生回答，“不知道学校是怎么使用的，留学生每学年学费大概三万吧。”“本科可能是五千多？”一位女生这样回答说，“不过我是医学部的，每学期六千。”

 

这个问题我在政法大学也问过，还没有学生能回答。我们作的这个报告当中，引起社会最大的一个震动就是“211工程”的112所高校当中没有一个向社会公开年度财政预决算信息，这个事实令我们非常震惊。我们之所以选择这些高校，是因为它们代表中国高等教育的最高水平，也是中国高等教育的第一梯队。

 

第一，我们为什么关注高校信息公开？

 

中国的高等教育发展到今天，很多人没有办法回答中国的高等教育向何处去的问题。这中间包含三个方面：一、怎么解决高校和政府的关系。每次两会上都有人大声疾呼大学要去行政化，但是随着呼声的加强，我们也可以看到，大学的行政化不是越来越弱，而是越来越强。要建立现代大学制度，最基本的原则是大学自主管理，而自主管理的同时也意味着政府的监督方式要从传统的行政命令式直接管理向管办分离的法治化监督方向转变。二、学校自治的同时必然要求提升学校民主管理和依法管理的能力和水平，否则大学自治就是校长（或者书记）专治。在很多学校，之所以强，强在领导者。所以很多人说一个学校能否发展、怎么发展，跟校长和书记的个人品格、能力有密切的关系。很多学校的发展轨迹都出现人亡政息、人变政改的状况。学校重大决策的民主程度、科学程度都有待加强。三、随着高等教育走向社会，社会对高等教育的参与越来越多，高校如何在市场化的冲击中保持独立学术品格，如何接受社会并为社会所接受。高等教育资源是公共资源，社会有权力对高校使用公共财政资金、从事公共教育事业的情况进行监督。

 

正是这三个问题在支持着我们关注高校信息公开。我们做了一个对全国112所高校，也称为“百所高校”的信息公开状况的观察。教育部在2010年出台了《高等学校信息公开办法》，我们的观察也是有法可依了。

 

事实上，中国的高校信息公开制度，最早和政务公开及政府信息公开沿着一个同样的轨迹在发展，这个发展过程我认为大概可以分成两个阶段：第一个是2000年前，1998年，全国在总工会的领导下开展了厂务公开；在中央纪检委的领导下开展了村务公开，它作为源头最后衍生出了政务公开。1999年，全国教育工会发布了一个文件，名字叫做《关于推进教务公开工作的意见》，这个文件的出现是从民主管理的角度，作为一个组织内部的民主管理制度建立的。从那时候开始，全国相继有零零散散的学校开始推行校务公开。所以这个时期的校务公开更多将民主管理、反腐败作为一个重要目标。同时，制度的设计是基于组织内部公开，而非社会公开，体现一种民主管理和监督的功能。2008年《政府信息公开条例》实施，其中第三十七条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。2010年教育部据此制定高校信息公开办法是高校信息公开的直接法律依据。

 

第二，我们做了什么？

 

根据教育部高校信息公开办法的规定，我们研发了一套指标体系，分两大类，第一类叫基础性指标。所谓“基础性指标”，就是高校信息公开办法明确规定的法定动作，按照办法规定中学校“必须”、“应当”的义务，将其设为第一类指标，叫义务性指标；我们还设置了第二类指标，我们称之为“奖励性指标”，这个指标不是高校信息公开办法的法定动作，但是我们认为是值得鼓励和提倡的，所以又做了一个20分的加分。总的来说是100分加20分的比例来设计。在基本的100分法定动作中，设计了组织机构、规范制度、主动公开、申请公开、监督制度共五项具体项目，每项中还设置了一些具体的二级指标和观察项目。我们组织了团队以信函、网络、电话三种方式对各个学校的情况开展调查，并最终形成了一个研究报告，委托法制日报进行了公布。

 

第三，我们得出了什么结论？

 

通过观察，我们得出一些比较基础性的结论：

 

1.教育部的这个规定，并没有得到切实遵守和履行。我估计很多校长都没有看过。因为在向学校申请信息公开的时候，我们把电话打到了校办，有相当部分的人不知道这个事情，他一再询问我们的观察员说“你要的是什么”“你说的是什么办法”，这就证明了也许在很多学校还没有听说这个事情。我们统计了一下，大概有三分之二的学校没有实质性的开展信息公开的工作。已经开始信息公开的学校工作水平还比较低，基本处于完成法定动作的阶段。

 

2.学校之间差别很大，最高的86分，最低的是3分。

 

3.教育水平的高低和信息公开至少不成正比。教育水平比较好的学校似乎没有显示出对信息公开很浓的兴趣。在我们评分的前十名的学校当中，比如南京师范大学、北京科技大学、复旦大学、上海外国语大学、大连理工大学、吉林大学、合肥工业大学、浙江大学、江南大学、华中师范大学，有的比较好，是名校，有些不那么有名。

 

4.在单项项目信息考察的时候，我们也得出一些有意思的结论，第一个是招生信息的公开。教育部推出了几年的“阳光招生”。按照招投标法和政府采购法的相关规定，很多学校都公布了招投标采购的一些信息，这点得分比较高。有几项是得分极低的，比如说没有一所高校主动公开了学校的经费来源和年度经费预决算方案，我们唯一检索到的是复旦大学公布了2009年预决算信息，但是我们观察的年度是2010年，所以没有计算在内。高校的财政资金的使用和管理情况，大概只有总数3%的学校有比较简单的公开。还有各个学校的收费信息，公开程度非常低，包括收费的项目、依据、标准、投诉等等，将近半数的学校都没有公开，对于信息公开的专栏和意见箱的设置得分更低。

 

在申请公开的问题上，我们涉及的问题是高校关于突发情况应对的预案等等，这些都是有《突发事件应对法》明确的法律依据的，但是从学校对我们的答复来看，在112所高校当中，55所没有提供任何申请的途径。还有就是公开的途径非常单一，有相当多的学校要求我们要亲自带着身份证，带着学校的证明到当地去提出申请，以确认我们的身份。很多在网上提供一些所谓的申请途径，经过我们的测试不可用。有些高校拒绝我们申请信息公开的理由非常难以理解，比如有一个学校回复说突发事件的应急预案，是国家秘密，不对社会公开。这是我们在对法定动作的观察中得到的一些基本状况。

 

从奖励项目中也得出了一些结论，就是在112所高校中只有7所公开了年报。还有绝大多数学校没有公开决策征求意见，学校决策基本上都是遵循中国社会的基本规则，小事不开会，大事开小会，没事才开大会的这样一个基本运行规则，决策的民主程度很低。还有很多高校的网站都不支持检索，网页是死链接，或者打开后说网站正在建设。

 

以上是我们这个报告得出的一些结论，是否正确很难说，因为我们的检测手段比较单一，更多的是依靠网络检索和电话询问的方式，没有足够的财力支持实地去学校的图书馆、档案室进行查阅，这些也在一定程度上影响了报告的全面性。

 

高校信息公开是一个刚刚开始的工作，还有非常多的理论问题和实践问题需要研究，包括公开的范围和公开的方式，可能都完全不同于政府信息公开，所以，我们将这个报告提供给大家，向社会发布，我们有这样一种想法：希望可以通过这样一种看似鲁莽的行动唤起社会对高等教育的关注，推动高等教育的健康发展。

 

（作者系政法大学教育法研究中心主任、教授，由本报实习生刘颖昳根据作者所作讲座记录整理）

 

《中国科学报》 (2012-04-02 B3 观点)