■应松年
在制定《行政处罚法》时，全国人大的有关同志提出来要解决执法分散的问题，即考虑是否可以由《行政处罚法》规定将部分处罚权相对集中起来行使——比如城市中的游商摊贩，不能在城市主干道摆摊设点，但有权管理他们的部门又很多，卫生、工商、道路交通部门等部门都要监管，于是全国人大提出“相对集中处罚权”的思路。由国务院将此权力下放到各个省，由各个省根据自身情况对处罚权做相对集中。后来处罚权集中的部门越来越多，城管就成为一支管理城市的专门化队伍。
目前，社会和公众对城管的不满和质疑是由多种因素造成的。一方面：城市管理是与老百姓的生活直接接触的，很容易与老百姓产生直接的对抗；加上人类的情感一般都倾向于同情弱者，而城管的管理对象又恰恰是城市中的弱势群体，城市管理的强制性在某种程度上容易激起社会公众对城管的不满。其次，从城管队伍本身的组成来说，城管人员的“临时工”化也是城管队伍从刚开始建立就未解决的一个问题。这种尴尬的身份使得城管队伍本身的素质良莠不齐，给监督管理带来了很大的难度。此外，媒体对城管的宣传中，负面宣传占了绝大部分，在这些因素的综合影响下，城管很难不成为众矢之的。
从根本上看，城市管理目前存在着体制混乱和执法与服务水平不高两大主要问题，必须在改革中予以解决。
关于体制混乱的问题，主要表现在三大方面，一是中央与地方关系不顺，二是缺乏全国统一的规范城管执法的法律规范，三是城市内部管理体制不顺。
实务界存在为城管在中央“找婆家”的呼声，要求在中央成立或者指定专门管理地方城管的部门。我认为这种办法不可取，因为城市管理基本上是在城市管辖范围内开展的区域性公共管理和服务活动，因此城市管理主要是地方事权、城市事权。既然是城市事权，就应当交由城市自己来管理，不必沿用过去分散的“条条管理”的办法，在中央成立一个专门管理地方城管事务的部委。
但是，交由城市自己管理也不意味着中央放手不管。目前，各地城管在编制、人员、经费、执法方式等各个方面都有所不同，需要中央统一规范。虽然没有必要在中央一级设立城管管理部门，但是有必要制定一部法律来规范各地的城管权力。比如说国务院应通过一个行政法规来规定各省市城管机构的性质，体制构架、行政管理措施及管理方面的权限等等。各个地方要与该法规保持一致，同时根据自己的特点，开展地方立法。中央要把城管执法工作中大的方面都规范好，也可落实一个部门来指导和协调各地城管的工作。
就理顺城市内部的管理体制而言，由于城管工作不是城市综合执法管理部门一家的事情，而是城市政府的综合职能。目前，各地在加强城市综合管理部门与各职能部门的统筹协调方面，进行了很多有益的尝试。如沈阳市组建了便于高位协调的城市管理委员会，由市政府副秘书长兼任主任；北京市则推广了城管执法局局长兼任公安局副局长的模式。我认为以上体制创新均有利于形成城市治理的强大合力。在总结经验的基础上，各地可以组建高层次的城市治理委员会。该委员会由城市行政首长担任主任，城市政府的秘书长或有关副职担任副主任，城市综合管理局局长担任办公室主任，相关部门和单位的负责人以及部分专家学者和公众代表担任委员。
此外，还应按照推进执法重心下移、提高基层执法水平的要求，进一步做精市局、做强区（县）局、做实基层队。市级城管执法机关主要承担决策、组织指导、综合协调、监督检查等工作；区（县）级机构全面负责本行政区域城管执法工作，对城管执法队伍实行统一管理；基层机构落实属地责任，提倡公众参与和开展志愿服务，确保各项工作在一线得到落实。
关于城管执法和服务水平不高的问题，我们要认识到：城管现在做的工作很大部分并不是要剥夺老百姓的生存权，而是引导老百姓理性合法开展经营，共同营造和谐的社会环境。可以设想，如果没有城管，城市一定会出现脏、乱、差的场景。但城管工作既要考虑到城市的卫生、面貌，也要考虑到老百姓生活方便，和小商小贩的生计，因此要多从为民服务的角度来认识城管执法的工作，将管理寓于服务当中，这样就会得到老百姓和社会的理解与支持。我认为现在相当多的城管已经树立起了这个观念，各地在开展相对集中城管执法权的过程中，也积累了很多成功的经验。今后要在梳理总结成功经验的基础上，进一步提升城管的执法和服务水平。
（作者系中国政法大学教授）
《中国科学报》 (2014-05-16 第6版 观点)
