国家级森林公园淘汰退出机制启动——

别让淘汰赛变成“纸老虎”

■本报见习记者 李晨阳

河北省涿州市某网络论坛上出现过这样的帖子：“我很怀疑，涿州有所谓的河北石佛国家森林公园吗？”“看地图，涿州只有一个叫‘石佛林场’的地方，京都高尔夫球场就建在那里。”

这个连本地人都搞不清楚的地方近日被正式摘下了“国家森林公园”的牌子。一同被撤销的“国家级”森林公园，还有广东东海岛、福建龙湖山两处，此举标志着国家级森林公园淘汰退出机制正式启动。

然而，这场淘汰赛却被质疑为“纸老虎”。

不痛不痒的淘汰机制

“摘牌就摘牌，没啥大不了的。”某地方林业部门一名工作人员告诉《中国科学报》记者，摘掉“国家级”这顶帽子，对公园管理方的人权、财权影响不大。

国家级森林公园淘汰退出机制酝酿多年，一朝出鞘，为什么在部分人看来却显得不痛不痒呢？这要从国家级森林公园的管理体制说起。我国森林公园分为国家级、省级、县级3个等级，国家级森林公园代表了国内森林公园的最高水平。

“这里的‘国家级’更多是对公园品质和资源质量的肯定，并不是指公园直接由国家建设管理。”北京林业大学教授张玉钧说。我国森林公园、地质公园、自然保护区等保护地形式，遵循属地化管理模式，即由地方政府自愿申请设立，其人员编制、工作经费、建设经费等都由地方自行筹措。

国家级森林公园与国际上的“国家公园”概念有很大不同，后者通常直接由中央财政支持。山西大学生命科学学院副教授郭东龙介绍，国家级森林公园能得到的支持力度小得多。他说：“对森林公园而言，国家级头衔更像是一种荣誉，与‘实惠’离得很远。”

正因如此，“不端你的碗，不受你的管”，就成了部分地方林业部门的心态折射。

小打小闹的森林公园

根据《国家级森林公园管理办法》，林业局撤销国家级森林公园有两种情况：一是公园没有按规定编制总体规划或者未按总体规划进行建设，经责令整改后仍达不到要求，以致主体功能无法发挥；二是公园内森林风景资源质量等级下降，经专家评审，已达不到国家级森林公园的要求。

此次撤销的3家森林公园属第一种情况。这些公园均未按要求提交最基本的资源本底调查、功能区域划分、土地利用规划等信息。没有规划，国家级森林公园的保护、建设、管理等活动就无据可依。国家级森林公园的3大主体功能——保护森林风景资源和生物多样性、普及生态文化知识、开展森林生态旅游，更无从谈起。

“看得出，这3家森林公园是不想干了。”有专家如此评价。不想干的原因可能有很多。一个不容忽视的因素在于，由于部分森林公园投入产出不成比例，对某些经济状况不好的地方政府构成了负担。

张玉钧表示，长期以来，大部分森林公园处于自负盈亏的状态，靠门票等收入维持运营，“有点小打小闹的意思”。至于日子好不好过，很大程度上依赖于公园的先天条件，如地理位置、风景资源、周边地区经济条件等。

“与旅游景区和商业开发相比，国家级森林公园的经济效益弱得多，这是不好管理的重要原因之一。”郭东龙说。例如，2015年山海关景区因价格欺诈等行为被撤销“5A级”景区资质，负责人连夜被免。相比之下，“国家级森林公园”的牌子被摘掉，却显得风平浪静。“说到底，还是经济利益在起作用。”一位管理人员说。

推进立法不做“纸老虎”

国家林业局森林公园管理处相关负责人坦言，当前淘汰退出机制能否起到警示教育作用，很大程度上取决于地方政府对保护和发展的态度。“摘牌不是目标，我们的最终目的是督促国家森林公园建设的良好发展。”他说。

目前，国家级森林公园管理的依据只有《国家级森林公园管理办法》这样的部门规章，缺少针对性的国家法律或条例。而森林公园是个综合体，需要与旅游、住建、发改委、国土、环保、文物等多个部门合作协调。在此情况下，部门规章的约束力度有限。

另一位受访负责人认为，要打破被动局面，最有效的手段是主动出击，加快出台《森林公园条例》，进一步明确森林公园的功能、定位和法律地位，加强规范化管理；同时有效落实森林公园作为禁止开发区域的扶持政策，纳入国民经济与社会发展规划。