作者:熊丙奇 来源:中国科学报 发布时间:2012-9-5 12:32:30
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熊丙奇:专业评估政府最好“退居二线”

 
■熊丙奇
 
从去年下半年起,教育部启动对未参加过上一轮教学工作评估的新建本科学校的评估。与之前,这一轮评估立足于“合格评估”,即不再给学校优秀、优良等等级评价,而只给“合格”、“不合格”和“暂缓通过”的评定。
 
客观上说,由政府部门组织对高校的“合格评估”,这是对政府职责本身的回归,但要做到实处,充分发挥评估的促进作用,还须进一步明确政府在高校评估中的地位。
 
“合格评估”的本质是“资质监管”
 
事实上,我国与教育相关的很多法律,都规定了教育行政部门对高等院校的评估职责,这赋予了教育评估活动的合法性地位。
 
从政府的基本职能出发,鉴于对广大人民群众受教育权利的尊重和受教育效果的保障,政府部门对高校设置具有不可替代的监管职责。合格评估的目的,实质是实行资质监管。在我国高等教育在校生规模已经达到3100多万的情况下,对高等院校实行合格评估,撤销不具办学资质的院校,这是政府必须履行的责任。
 
在吸取上一轮评估的经验、教训后,政府对新增本科院校实施的新一轮本科教学工作评估,就定位为“合格评估”。由于这次评估针对的院校比较单一,都是新增本科院校,因此没有此前“统一评估”存在的指标单一问题。但在评估形式和评估结果是否与利益直接挂钩等问题上,还存在进一步完善的空间。
 
首先,从进校评估的形式看,做到完全原生态评估尚有诸多困难。无论是集中进校还是专家分散进校,都不可避免地会让学校有所准备。比较合适的办法是,专家并不通知学校而分散、随机进校,但这对专家的素质有很高的要求,同时也增加了评估组织的难度。所以注重对评估专家的遴选和培训十分重要。
 
其次,引入社会监督机制,促进“合格评估”公正透明。“合格评估”由政府部门组织,要让其公正,必须引入社会监督机制,这包括舆论监督和社会监督。在进行评估时,要建立独立的评估观察团,对“评估”进行评价。
 
再次,政府部门应该根据“合格评估”的结果,进行分类处理。对于“不合格”院校,应取消其办学资质;而对于“暂缓合格”学校,不应采取减招、停招等处理办法,而应对社会公开评估结果。在“合格评估”中,最难面对的就是这两类学校,由于评估结果直接关系到院校的存亡,在对这些院校的评估过程中,有可能出现评估的弄虚作假和评估专家的“于心不忍”,因此,妥善处理对这两类院校的评估结果,将影响到合格评估的成败。
 
“专业评价”是高等教育评估方向
 
2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020)》(简称《规划纲要》)明确指出,“推进专业评价,鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作,形成中国特色学校评价模式。建立高等学校质量年度报告发布制度”。这其实指明了高等教育评估发展的方向。
 
对于高等教育评估制度改革,一直以来有四种思路。一是取消一切评估,持这种观点的人士认为,行政评估弊端重重,而社会中介评估,缺乏公信力,而且我国的大学制度并不成熟,教育界也还未形成“何为好大学”的基本共识。
 
二是逐渐取消(或淡化)行政评估,培育社会中介,发挥社会中介的评估作用,真正将教育评价由官方评价转为社会评价。
 
三是在行政评估无法取消的背景下,应改确定优秀、良好、合格、不合格等不同等级的行政评价为“合格、不合格”评价。即行政部门从审查学校的办学资质、监管大学的办学出发,评估哪些学校合格,可继续办学,哪些学校不合格,应整顿、缩小规模或者停办,并及时向社会发布合格与不合格信息。
 
四是对现行行政评估进行改良,具体方法包括建立分类评价,不能对所有大学用单一标准;丰富评估形式,改“专家进校”评价的单一模式,为自评、互评等多种方式;取消评估结果与利益的关联。
 
以上四种思路,第一条显然行不通,因为大学的办学经费主要源自国家投入和受教育者学费,不监督是对纳税人和受教育者的不负责;而第四条是完全基于行政部门不放权进行的“折中设计”,但由于还基于行政评估,基本上很难做到。第二条和第三条则被认为是未来改革的方向,但同时被普遍认为很难做到。
 
《规划纲要》的描述比以前的思路都更进步,没有谈到保留行政评估、精简行政评估,而直接谈到“推进专业评价”,这是与《规划纲要》提出“建立现代学校制度”“推进政校分开管办分离,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策”一致的——如果继续推行行政评价,就意味着政校难分、管办难分。行政的“优秀标准”就将始终成为干涉大学办学自主权的重要指挥棒。
 
政府退出是高校去行政化需要
 
很显然,当前的合格评估就是依据《规划纲要》所作出的新尝试。而如果政府部门此举的价值在于审查其办学条件是否符合规定,那么对于已达标的高校,就没有理由再对其进行水平评价了,否则就会导致“管、办、评一体化”的格局。因此,在对高等教育进行资质监管之外,政府部门全面退出对高校办学水平评估是高校去行政化的需要,也是促进高校在各个层次、各个类型都办出一流水平的需要。
 
首先,政府退出对办学水平评估,将有效避免行政指标成为学校办学的指挥棒。在当前情况下,由于政府部门掌握着高等院校的财权和人事权,因此由行政主导的评估必然会被高校作为重点工作来抓。其结果是,高校领导花很多时间用于应付各种行政评价、行政评审;学校按照行政评价体系办学,对教师、学生的考核评价指标;学校为通过评审或取得“好成绩”,要求师生在接受评价时说谎、表演,这与教育的本质严重违背,导致教育的公信力下降,学生从教育中反而习得不诚信。
 
其次,只有政府部门主动退出办学水平评估领域,才可能为社会中介机构的培育提供土壤和空间。近年来,对于发展高教专业评价和社会评价,社会普遍担忧,社会专业机构不成熟,加之社会诚信不佳,会造成该领域乱象纷呈。以笔者之见,这种忧虑产生的主要原因在于行政评价处于强势,社会专业机构只有在夹缝中求生存,同时由于行政评价的基本原则是“对行政负责,而不是对教育负责和师生负责”,所以反而制造了不良的教育风气。鉴于此,要让社会专业机构成熟起来,必须让行政评价全面退出,只有通过市场竞争才能获得生存空间的社会专业评价会逐渐规范并走向成熟。
 
再次,高等教育的多元发展与社会的多元评价是互相促进的。行政评价即使是实行“分类评价”,也只能分大类,而不可能考虑到高等教育的多元性、丰富性。只有推行社会评价,才能形成对高等教育的多元评价体系。这也就为高校的个性办学提供良好的外部环境。
 
因此,目前政府教育行政部门将评估定位为“合格评估”,迈出了改革高等教育评价的重要一步。在此基础上,政府部门应进一步创造条件,鼓励高等院校进行自评、尝试推进专业认证和国际化评估。
 
《中国科学报》 (2012-09-05 B3 思考)
 
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