在当前政策环境由封闭走向开放的过程中，进步性指标成为政策替换的内在约束。但有一个问题，即如何判别科技政策的进步性问题。正是由于判别政策进步性问题在我国科技政策制定过程中长期得不到应有的关注，导致许多政策一出台就落伍，政策长期处于一种“升级”饥渴症的压力之下。

 

判别政策进步性问题，需要把政策比较范围限制在一个相对固定的区域，也就是对同一领域的同一问题上的政策进行比较，否则，政策进步性的比较是没有意义的。基于这种边界条件，判别一项政策是否比另一项政策更进步主要取决于如下3个标准：从政策解决问题的能力上看，新政策是否比旧政策解决了更多的问题；从政策降低整个社会的成本角度来看，新政策是否比旧政策降低了更多的社会成本，包括自身的运行成本，因为成本降低就相当于整个社会的收益增加；新旧政策带来的受众满意度的分析。

 

我们可以把替换中的政策（policy）简称为P1、P2，只有当P2比P1解决了更多的现实问题，我们才能说P2比P1进步。政策问题可以分为两类：经验问题与结构问题，前者是政策指向外在世界的，通常也是政策立项的主要根据和理由，后者主要是指结构本身的问题，这里仅就经验问题进行分析。借用科学哲学家劳丹的说法，我们可以把经验问题分为3类：未解决问题、已解决问题、反常问题。从对这3类经验问题的解决能力的比较中，可以初步判定一项政策的进步性。只要P2比P1能够把更多的未解决问题转变为已解决问题，能够对许多已经解决的问题作出比早先更好的说明，并且很好地应对和解决前任政策留下的反常问题，就可以说P2比P1进步。其实，这个指标体系里暗含了一个更深刻的问题，即政策对问题的预见能力，只有那些具有预见能力的政策才是一项进步的政策。反观当下，我们一些政策的出台基本上是一种权力的条件反射，这类政策往往是短命的。

 

从社会成本角度考虑，大体说来，社会净收益等于收益减去成本。最好的方式是收益增加，成本降低，净收益会达到最大化。基于这个思路，如果P2比P1在运行中所带来的与耗费的成本低，那么P2比P1进步。问题是，政策运行中带来的社会成本有哪些？在笔者看来主要有以下几方面：政策运行成本、政策监督成本、政策学习成本、政策给整个社会带来的交易成本。需要说明的是，完全的监督从理论上说是可能的，但是如果完全的监督成本远大于由此而带来的收益，这种监督就是极度不经济的，这种做法任何社会都无法忍受。因此，只要比较一下两个政策哪一个需要设置更多的监督机构和岗位，就可以初步判断两者之间监督成本的大小。政策学习成本主要是指，政策实施过程中给受众带来的理解成本和信息收集成本，如果一项政策信息的获取与理解都比较困难，可以肯定地说，这项政策的学习成本比较高。交易成本主要是指政策的实施给整个社会带来的交易费用的增加。通过这些指标的比较，可以很直观地反映出政策的进步性。

 

至于受众满意度的比较，这种判别方式在很多人看来是很直观的，不符合评判的客观要求。但笔者认为，这种直观感受来自于政策受众的生活经验和常识，而经验和常识中暗含了人类长期发展中沉淀下来的诸多成功要素和知识。坦率地讲，任何一项政策的更替都将会导致政策受众的收入和机会分布的重新设置，即便在所谓的帕累托最优的预设下，政策受众的感受都是最真实的，政策的进步与否他们完全可以用脚来投票，从这个意义上说，政策受众的感受是政策进步性的晴雨表。因此，如果P2比P1获得了更多政策受众的赞誉，那么，至少P2比P1的运行阻力要小得多，认同程度要高得多。历史事实已经充分显示，那些当初没有获得政策受众高度认同的政策，后来大多证明是不成功的。因此，“保卫常识”在政策鉴别中还是有重要作用的，从这个意义上说，龟兔赛跑中的乌龟，要远比兔子更了解道路的真实情况。毕竟路是走出来的，而不是构想出来的。（作者为中南大学教授）