■本报记者 王剑
近日，石家庄市民环保公益诉讼再次引发了国人的关注。围绕相关问题，《中国科学报》专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所教授常纪文。
《中国科学报》：您对石家庄市民因雾霾状告环保局这件事怎么看？
常纪文：在目前雾霾污染严重的情况下，市民因雾霾状告环保局是第一例，但不会是最后一例。按照现行的《环境保护法》，原告胜诉获得赔偿是有难度的。
第一，他能否起诉本市环保局值得商榷。按照谁排放谁承担民事赔偿责任的原则，由于环保局不是造成损害的直接侵权主体，要求环保局赔偿1万元，于法无据。如果起诉企业要求赔偿，依据环境保护法律法规的规定，污染受害者要明确，致害企业也得明确。就本案而言，谁是污染主体目前尚不清楚，因此很难去找特定企业赔偿。
第二，每个区域对雾霾都有“贡献”，可以说，石家庄的雾霾物质可能来自石家庄，可能来自河北省的其他地区，也可能来自山西，加上污染物迁徙规律不清楚，难以举证，因此仅起诉石家庄市环保局，要求一个地区政府采取措施，包括履行责任、进行赔偿，既不科学，也不现实。同样，北京的雾霾一大部分来自河北省，北京市在减少污染排放上做了最大程度的工作，如果因雾霾起诉北京市环保局要求履责，也不合适。因此，起诉陷入困境。
石家庄市民的起诉看似一个简单的行为，实际上是对现有的立法不完善提出了批评和挑战。目前最好的办法就是解决立法问题，而不是依据现行有缺陷的法律去追究个体甚至有关部门的责任。国家应当通过立法，通过法治的思维和法治的方法调整产业结构，促进企业精细化生产经营。
《中国科学报》：2013年底，辽宁给全省8个城市开出了“雾霾罚单”，罚缴总计5420万元。这在全国属首次。有媒体批评说“雾霾罚单不应从纳税人兜里掏钱”。谁付罚单这个问题应怎么解决？
常纪文：辽宁省8个城市的政府工作不力，让纳税人买单，纳税人肯定不高兴。但是，这个罚单也不是法律意义上的真正的行政处罚，相当于财政转移支付的惩罚措施。我认为这个制度可以推广，但它的缺陷在于没有打到痛处，只罚了公家的钱，没有罚到个人和污染者头上，这样就不会让地方和企业真正认识到治污的迫切性。
正确做法是，既要罚行政区域及其行政首长，还应罚环保局长，扣罚他们的奖金和绩效津贴。环保局长就应该干环保局长的活，干不好就应该受到责罚。应该形成谁管理谁负责，责罚要一层层进行：行政区域——环保局长——污染企业，这才是它真正的用意。
如果地方政府护短，不严格执法，自己行政区域内的大气污染严重，当然要为此付出代价。所以，这种做法有的时候不一定有法律依据，但是很管用，可以由新修订的法律予以巩固和发展。现阶段，中国还不能完全通过法治的手段对污染行为进行纠正，一些行政措施暂时还是管用的，特别是在雾霾特别严重的情况下。
《中国科学报》：公益环保诉讼对于环境保护的意义是什么？
常纪文：建立环境公益诉讼，意味着传统的政府一家说了算的局面将得到改变，政府不履职、公众没办法的局面将改变。因为提起公益诉讼，就要由法院通过司法监督来监督政府，也就是说，过去的政府行政力量为所欲为、不执行法律、消极怠责的局面将会改变。
目前，环境公益诉讼还处于摸索阶段，公益诉讼的数量总体上不多，很多法院都拒绝受理，其原因首先是没有法律依据。其次是一些地方党委和政府基于地方保护主义，给法院施加压力。再次，原告的公益诉讼出现举证困难。一般来说，起诉时，原告需要拿出初步证据，证明自己受害和受害的程度，但是如果被告予以否认或者提出异议，就需要原告拿出监测结果予以反驳。而原告的监测结果缺乏财力和技术的支持，一般很难获得。
解决目前困境的办法就是依法赋予公益诉讼权，规定它的起诉条件、起诉程序，包括审理的方法、审理的程序、取证的方法。有了法律依据，公益诉讼就不是难题，很多问题就迎刃而解了。
只要有了新的法律规定和授权，各方依法尽责的法律秩序会形成，环境污染就会得到遏制，环境质量就会得到改善，公民、社会和政府的紧张关系会得到缓解，和谐的人与自然关系和人与人的关系就能形成。
《中国科学报》 (2014-03-14 第5版 思想周刊)
