■郑秉文
目前全世界的社会保障制度都在改革，改革是从英国的撒切尔夫人执政阶段以及美国的罗纳德·威尔逊·里根执政阶段开始的。这两位保守主义的政治家引领了全球资本主义制度的改革，其中包括社会保障制度的改革。
他们进行社保制度改革的原因有四个：一是上世纪80年代初社保制度越来越不适应资本主义的发展；二是1973年世界金融危机的影响；三是人口老龄化；第四个原因起自于制度创新，这里我想使用一个词汇：“现收现付”。在上世纪80年代之前，全球的社保制度都是现收现付，但是在社保制度诞生100年的时候出现了一个制度创新，即1981年诞生于智利的与现收现付相对立的一个制度，即“积累制”。现收现付是年轻人即工作的一代缴钱养活退休的一代，而积累制是自己养活自己的一种融资方式。随后积累制风靡于12个拉美国家，拉美国家纷纷开始改革。随后越来越多的国家开始参考智利的积累制模式。2000年诞生的香港模式是比较成功的，就是对智利模式的全盘吸收和效仿。
过去10年取得的伟大成就
过去10年，我们社保覆盖率的扩大是毋庸置疑的。10年前我们的基本养老保险覆盖面是8200万人，到2011年是2.8亿人。10年前农村养老是5500万人，2011年是3.2亿人。10年前城镇医疗是9400万人，2011年是4.7亿人。过去失业保险是440万人、现在是1.4亿人。10年前工伤保险是4400万人，现在是1.8亿人。生育保险10年前是3500万人，现在是1.4亿人，合计分别是3.14亿人、15.3亿人。从这些数据上看，我们的成就是可观的。
第二组数据是基金可持续性。10年前社会保险基金合计2200亿元，10年之后合计是3万亿元。这是一个基本指标。
回顾中国过去的十年，社保制度从无到有、从小到大、从弱到强、从窄到宽。
过去10年存在的基本问题
第一，重当期支付，轻长期制度建设。
原因有很多。首先是替代率。当时制度设计的是58.5%，但是在制度的运行上从来没有实现过58.5%。文件中说要建立养老金的正常调整机制，但是一直没有建立起来。制度建设包括很多方面，最重要的是参数问题。我国的制度基本上可以看成是现收现付，主要涉及到三个参数：缴费率、赡养率、替代率。但是这三个参数的差距比较大。制度的跑冒滴漏现象非常严重。
第二，重融资补贴，轻投资保值增值。
很多学者认为，社会保障制度应该有国家财政补贴。但我认为重补贴是不恰当的。
保险和社保的本质是一样的，原则运行也一样。一个国家有缴费制度也有非缴费制度，缴费制度是社会保险，非缴费制度是社会福利。但这两个制度的目标不能错配。社保要有可持续性，这是它的第一功能，否则就会变成财政的包袱。如果社保里面有大量的财政透支，社会福利里面财政又不足，被迫使用社会保险，那么这两个制度的目标就错配了，是制度的功能错位，两个制度都没建设好，国家就要出问题。
我们重视、呼吁财政补贴，但是当有了巨大余额的时候，社会保险基金投资体制改革却没有组织起来，导致亏了很多钱。重补贴轻投资的行为应该到了更正的时候。
第三，重国家干预，轻发挥市场作用。
国家和市场这一对矛盾同样体现在社保制度建设当中。按照1991年的规定，我国建立的是多层次的社会保障制度，多层次就是多支柱，第一支柱是国家的基本保险制度，第二支柱是企业的自愿性补充保险制度，第三支柱是商业性保险公司的商业产品，用于个人购买。美国也是如此，称为三条腿板凳。但过去10年里我们只是重视第一支柱，轻视市场。与别国相比，澳大利亚第二支柱资产在GDP的比重超过了100%，第一支柱的资产仅占15%左右。美国第二支柱资产占GDP的比重为77%，第一支柱占不到20%。
建立第二支柱是双利，一方面它会减轻国家负担，另一方面会提高收入预期，有利于扩大消费，促进增长方式的转型。所以目前重国家轻市场的现状应该改变。
第四，重私人部门，轻机关事业单位。
社保制度的建设发起是从国企制度改革开始的。国企制度改革之前，人不能下岗，不能离开企业，如果人与企业脱离，原来的企业劳动保险就会变成社会保险，为了打破世世代代都是企业人的状况，才有了社会保障制度改革的起源。但是我们基本是围绕企业、围绕私人部门来改革，与之相对应的公共部门的改革却很落后。
公共部门的改革本来分为事业单位和公务员这两个体制改革。可是现在变成了三个台阶，第一个是公务员，将近1000万的公务员没有进入改革的序列当中；第二个是没有参加事业单位改革的事业单位。在全国将近3000万事业单位人员里面，这一部分人员占三分之一，这些事业单位从改革开放以来到现在一直没有参加社会保障制度的改革；第三个是事业单位剩下的大约2000多万人，他们在上世纪90年代中期参加社会保障制度改革，但后期的改革却没有参加，于是这2000万人处于非常尴尬的状态。
2008年2月国务院常务会议决定五省市事业单位也参加改革试点，2011年实施的《社会保险法》再次提到了事业单位的改革。可是五年多过去了，省市事业单位的改革试点并没有真正启动。我们的改革都是私人部门的，公共部门的改革到现在没有什么实质性进展。但公共部门的改革恰恰是全国关注的焦点。连续三年来，在3月份两会之前人民网的调查当中，公共部门的改革受关注度都名列前茅。
第五，重非缴费型制度，轻缴费型制度。
我们的福利制度大致可以分为两种，缴费的和非缴费的。缴费制度对中国来说就是五险。非缴费型制度很多，支出最大的是低保。缴费型的制度比较复杂，而相对简单无需制度机制建设的一些制度比较受重视。这种倾向在国外有，在中国同样存在，这也是我们目前需要改进的地方。
第六，重制度不断累加，轻制度难点攻关。
过去10年是一个密集的立法期。在制定《社会保险法》的过程中有几个问题。其一是征缴体制，1999年的《社会保险费征缴条例》规定征缴的主体可以由省级人民政府去选择，可以是地税部门或社保经办部门，于是留下隐患。全世界没有一个国家征集社会保险费是由两个部门来征缴的。还有一个难点是空账。截止到2011年底我们的记账额约2.5万亿元，空账2.22万亿元，做实账户2703亿。
以上是过去10年我们存在的六个问题，急需改善。
未来改革的瓶颈与出路
改革的瓶颈有三个方面：制度的公平性、便捷性和可持续性。
制度的公平性体现在两个领域，横向领域和纵向领域。横向领域是指，针对不同人有不同的制度设计。这种碎片化的制度其公平性很差。纵向领域的制度设计也不公平。退休早了可能就倒霉，晚了能就占便宜，所以大家不愿意早退休。
其次是制度的便捷性。制度要适应人口的流动性即便捷性，但是以农民工为例，其异地续保还是很麻烦。全国社保制度没有一个统一的IT平台。第三是制度的可持续性。中国地区之间失衡的情况非常严重，有一半地区财政情况收不抵支，也就是当期正常的缴费收入不能抵上当期的养老金支付，于是就需要政府转移支付和财政补贴。但是也有一些地区是当期的缴费收入大于支出的，比如广东。所以可持续性就出现问题。可持续性问题与许多方面都有关联，比如说老龄化、隐形债务等。
改革要从两个方面做起。第一，是参数式改革，其中的关键问题之一是提高统筹层次。这是非常重要的。提高统筹的难度有两个，一是人为的，政府不愿意提高，提高到哪一层，哪一层责任大；二是道德风险导致制度逆向选择。面对这两个难题，提高统筹层次是未来新一届政府改革的重要方向。
第二，重新认识统账结合，对统账结合制度进行结构式改革，建立名义账户制。我主张走这条路，这是一个一劳永逸的改革路径，成本最小，收益最大。
作者简介：
郑秉文，中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，教授，中国社科院世界社保研究中心主任。
《中国科学报》 (2013-06-24 第8版 智库)
