■本报记者 王之康

近日，司法部发布教育部提请国务院审议的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》），并公开征求意见至9月10日。其中，原条文修改了28个，同时新增22个条文，删除8个条文。

随后便有人称，这标志着民办教育的分类管理真正到来了。

实际上，对于民办教育的分类管理改革，早在2011年颁布的《中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》就已初现端倪：积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。那么，《送审稿》的发布，对民办教育来说意味着什么呢？

诸多含义待明确

在我国民办教育的发展史上，2016年是一个值得记忆的年份。这一年的11月，第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，至此，我国民办教育分类管理制度有了法律依据。

“对于营利性学校和非营利性学校，当时就有了明确界定。”在接受《中国科学报》记者采访时，浙江大学教育学院教授、广东当代民办教育管理研究院院长吴华说。

根据该决定，原第十八条修改为第十九条，其中包括“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。 营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”。

不过，在中国民办教育研究院副院长蒋国华看来，虽然相关文件已对“营利性学校”和“非营利性学校”作了区分，但也只能说是方向明确，因为具体内容仍然是模糊的。

比如，《送审稿》第七条规定：“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。”

“类似于加盟的方式兴办民办教育，相当于一种无形资产。有些办得比较好的学校在全国打出了牌子，在某地就会出现分校，家长会基于总校的牌子让孩子去上。”蒋国华说，“那么，什么叫以品牌输出方式获得收益？这该如何判断？作为法律，要对此进行明确定义。”

对此，吴华也举例道，在转设过程当中，补偿和奖励条款究竟如何落实？在实施当中，对关联交易该如何把握？诸如此类，都是需要进一步明确的。

那么，《送审稿》的发布到底会带来什么影响？

发展环境趋紧

吴华认为，此次的民办教育管理新政有两个基本目标，一个是发展，一个是规范。“从目前来看，更多关注的是规范一面，而规范要求多了，政策环境也就没有以前那么宽松了。”

比如，《送审稿》第十二条规定：“同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。”

对此，中国教育科学研究院研究员储朝晖深以为然。

“以前，民办学校都是投资办学，现在要它们成为非营利性学校，就没了学校的所有产权。因此，很多办学者内心是不愿意的。”储朝晖说，但如果让他们选择营利性学校，又会遇到两个问题，一个问题是，在整个教育当中，能够办营利的最多只能占5%，另一个问题是，即使办成营利性学校，也可能要继续交税，还可能面临更多的苛刻要求。“这样，他们是不愿意作这种选择的，所以现在大多数学校处于两难当中”。

事实上也确实如此。在《送审稿》发布后的第三天，港股教育板块就出现集体下挫的情况，截至收盘，枫叶教育、宇华教育、新高教集团等股票的跌幅均超过30%。

“其实，2017年上半年就应该出这个实施条例了，但当时并没有出来，原因就是分类遇到了障碍。”储朝晖说，分类首先要做的就是对学校进行清产核资，搞清楚它有多少钱，但是这个工作做起来十分复杂，要解决如何估价、如何折旧等一系列问题，“即使国家给部属院校都派了总会计师，也很难有效地监督高校的财务运转”。

界定概念与立法

对于民办教育的发展，吴华一直存在一种观点，就是它有两种不同的思路。一种是市场化的思路，即以发展为中心，发展优先的政策思路，在发展过程当中逐步规范，特别是依靠市场的竞争机制来实现优胜劣汰；另一种是规范优先的思路，比如现在发布的《送审稿》，就是通过规范让民办教育发展更加平稳。

“两种思路都有其合理性，很难说谁对谁错。但我坚持发展优先的思路。”吴华说。

同样，在储朝晖的认识中，对民办教育发展也有两种不同的观点，而与吴华相同的是，他也不太认同当前的分类管理，即《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》中提到的分类管理，而是主张界定私立学校的概念。

“现在，民办学校的概念本身就是有问题的，应该用私立学校这个概念。”储朝晖说，但在大家的印象里，凡是带着“私”字的就是不好的、不能用的，这是一种偏见。从国际上来看，很多私立学校利用财政支持，数量达到了80%。私立学校是社会的公共产品，私立是指它的占有者和管理者是个人。传统的观念导致很多人无意中想避让这个概念。

在他看来，界定清楚这个概念以后，就应该走向依法治教、依法治校的思路。“所谓依法治教、依法治校，最关键的是要立《私立学校法》，而不是现在这种概念本身就不清楚的《民办教育促进法》。通过《私立学校法》，界定清楚什么样的条件就具备办学资质，可以进行办学，可以登记为非企业法人办学主体，然后再界定清楚非企业法人的主体责任和权利边界。”

同样，蒋国华也认为，要想推进民办教育分类管理，就要立法，而与储朝晖不同的是，他认为应该在国家层面设立《非营利机构法》，并作为上位法，将其移植到《民办教育法》等相关法律中。“通过这样的法律明确，就可以解决民办教育举办者和投资人最为关心的一个问题——民办教育的产权归属问题。”