■裴瑞敏 杨国梁

一、经费与项目管理

美国国家实验室经费和预算管理的特征主要有：第一，稳定支持比例高，经费来源相对单一。美国国家实验室的经费绝大部分来源于联邦资助单位，根据联邦采购协议，国家实验室接收的大部分资金（至少70%）必须来自联邦政府。没有主资助单位的同意，国家实验室不能接受来自非联邦部门的资助。目前，美国国家实验室的经费90%以上来自于联邦部门。一个国家实验室往往有一个主资助单位，若干次资助单位。第二，美国国家实验室普遍采取绩效预算的管理办法。首先由资助单位派驻监管国家实验室的驻地办公室征集制定各个实验室的总预算，然后由资助单位提交美国国会审议。国会审议通过后，由资助单位和运营单位将预算资金具体分配到每个国家实验室。每个预算周期（三年）结束后，由国会委托美国审计署对国家实验室的绩效进行外部评估，并根据评估结果来确定下一个预算周期中绩效拨款的额度。具体来讲，美国能源部设有实验室评估委员会，负责对实验室的研究工作、研究方向与能源部发展规划的相关性、投入与产出比率等进行评估。每年，能源部总部提出相应的项目目标和运作目标的战略方向，能源部的地区办公室与实验室共同讨论为达到能源部战略方向需取得的全年成绩标准和考核办法。在此基础上，由实验室通过自评和同行评议系统证明自己的成果，能源部则根据一系列复杂而严格的年度考核办法对实验室的成果进行考评。这个评估是以绩效目标为导向的，并以此来推动国家实验室效能的发挥。政府的绩效评估有着较为完善的目标和指标体系。评估的绩效目标一般都是围绕科学技术以及实验室的自身运作管理两方面来建立的。

在内部项目管理上，以布鲁克海文国家实验室为例，其项目管理主要分四个步骤，即项目发起、项目定义、项目执行和项目完成。在项目发起过程中，必须阐明项目的使命及必要性，同时上报能源部。项目定义阶段要分析项目的备选方案并选择其一；通过概念界定，明确项目的唯一性和需求；通过风险分析，制定初步执行计划；明确工作故障结构、工作范围、时间计划和费用使用等内容。项目执行阶段则主要完成两项任务，设计成绩底线和开始建设。项目完成阶段要检查项目的完成情况，遣散项目执行人员等。在整个项目管理过程中，项目监督和资产评估机构对项目执行过程中的质量和资产进行管理和监督，以保证其顺利实施。

二、实验室的评估制度

美国国家实验室一般采用同行评议的办法进行项目评审、工作检查和晋级评议。同行评议主要涉及两方面：一是立项评议，即通过优势评估，从一批研究申请中择优立项；另一种是跟踪评议，即对实施中或新近完成的研究进行评估。这种评议制度通常围绕资源分配和使用来进行，能够有效地刺激竞争，树立高标准，提高生产率；培养创造性和促进公平原则，得益于组成具有高竞争力的研究开发小组，将资源用于最重要和最有前景的研究工作上。

以布鲁克海文国家实验室为例，其每年均要与能源部签署合同。合同中详细描述实验室不同部分的评估方法和评价过程。每年，实验室合同管理人须提供书面成绩评估报告。布鲁克海文的评价主要分两部分：实验室的科学技术评价和运作管理成绩评价。科学技术评价主要由布鲁克海文科学联合会进行全面而均衡的同行评议。评议包括实验室的战略计划和整个科学研究的质量和水平，特别是监控实验室在促进科学探索和学术自由方面的努力和效率。同时定期评议对实验室和能源部至关重要的横向项目议题；或由实验室成员、政府主管部门和校长委员会提议的议题。同行评议的结果将作为实验室科学和技术成绩的自评基础。运作管理成绩评价主要是评价实验室的运作和管理成绩。布鲁克海文基于合同中所提出的成绩目标、标准和评价方法，以一年为基础，向能源部提交自评报告。能源部将确认实验室自评工作过程的完整与公正性，并利用自评和其他相关信息来形成对布鲁克海文在科学技术以及管理运作方面的成绩评估或评价。

同行评议制被认为可刺激良性竞争、提高研究质量和产出率，激发创新，促进公平。布鲁克海文的同行评议，一般由能源部批准设立相对独立的评审委员会负责。评审委员会在利益冲突中保持中立。评审委员会成员大多为本国同行领域中的学术界、工业界、政府机构及其他国家实验室高水平的科学家或专家，也包括部分实验技术专家、财务管理专家等。在评审委员会中，一般均聘请一定数量的外国科学家，以保证评议工作的科学性、公正性、权威性。

三、国家实验室的问题、风险及应对策略

美国国家实验室成立之初致力于满足国防科研的需求。冷战结束之后，美国一直在为国家实验室拓展新的任务，有效利用其特殊的研发能力，使其成为美国公共科学事业的一个重要组成部分。然而，随着时代的变迁，国家实验室的模式是否适合美国的科研体系，是否能落实美国的国家战略，其任务是否可以交由大学或其他科研机构承担，国家实验室是否有存在的必要，这些都成为美国国内非常关心的问题。2013年7月11日，美国国会众议院委托智库完成的“能源部国家实验室和科研活动的监察和管理”的报告，指出美国国家实验室目前在定位和管理方面仍然面临很大的改革压力，涉及组织架构、委托合同、平台开放等问题。在组织架构方面，目前，能源部的民用研发活动分为科学和能源两条主线进行管理，分别负责基础研究和应用研究的资助和管理。在能源部最高管理层中，分别设立了一个主管科学的副部长和一个主管能源的副部长来负责这两条主线的管理。这种组织管理架构被指与能源部国家实验室当前的科研活动不相适应，不利于这些国家实验室落实战略定位。因此，报告建议将能源部主管科学的副部长和主管能源的副部长这两个职位合二为一。

在委托合同管理和平台开放等方面，报告主要提出了目前政府在管理方面出现的官僚迹象，建议重新梳理政府与国家实验室的关系。为了确保国家实验室的持续发展，报告建议所有的国家实验室应共同采取行动提升国家实验室体系，指出了国家实验室在未来应采取的行动，主要有：（1）重新认识国家实验室的价值，确保国家实验室满足能源部的需求，成为国家科学与技术体系中的重要组成部分；（2）认清国家实验室的角色和责任，提高国家实验室管理体系中所执行的契约担保体系，重构政府对国家实验室的信任；（3）保持国家实验室科研与国家战略定位的一致性，提升国家实验室的科研质量；（4）通过平台开放、技术转化、工作组评估的改革等方式最大化国家实验室的影响力；（5）国家实验室应在外部监督下，建立持续的动态的调整机制，保证国家实验室能始终符合其战略定位，应对新的形势和任务。

（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院。此项工作得到中国科学院发展规划局资助，特此感谢。）