■本报见习记者 王方

2014年12月30日，中央全面深化改革领导小组第八次会议强调，2015年是我国全面深化改革的关键之年，气可鼓而不可泄。涉及“三农”领域的改革更需一鼓作气。时隔一个月后的2015年2月1日，一号文件指出，必须把农村改革放在突出位置。

与此同时，一号文件对农村法治建设的强调，是全面深化农村改革的必然选择。正如农业部农村经济研究中心主任宋洪远所言，“农村改革要取得成功，必须要以法治作保障”。

2015年一号文件首次用大量篇幅聚焦法治，把农村法治建设提到一个前所未有的高度，为农村法治体系化指明了方向。

改革需要法治建设

“中央一号文件提出加强农村法治建设，是落实党的十八届四中全会‘全面推进依法治国’部署的必然要求。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田这样告诉《中国科学报》记者。

一号文件称，农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好“三农”工作。健全农村产权保护法律制度，健全农业市场规范运行法律制度，健全“三农”支持保护法律制度，依法保障农村改革发展。

“农村法治建设是保障农村改革、发展的重要内容，也是不可或缺的一环，将其单列出来顺理成章。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥接受《中国科学报》采访时说。

在他看来，目前农村改革与法治建设并不十分“和谐”，一是与改革相抵触的旧规定亟待改变，二是改革受众的利益合法性应该肯定。“一降一升”都需要法律来约束、引导和规范，这也促成了农村法治建设成为2015件中央一号文件的一个新焦点。

李国祥举例到，目前农村出现了新兴主体，如家庭农场、农业合作社和专业大户，拥有一定的规模和投资，经营权发挥了更大的作用。与他们密切相关的农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”虽有一些政策、实践成果和经验，但依然缺乏法律依据。

“要将实践证明行之有效、立法条件成熟的农村改革成果反映到法律中，以法律的形式长久固定下来。”郑风田接受采访时说。

再如农民由于土地问题与人出现纠纷，到法院打官司，却因为无法可依（比如法律规定，当前的土地使用权仍然不能用于出让、出租或抵押和担保）而得不到法律的支持，农民自身的权益便往往得不到保障。

“政策与法律相比，变化大、时效短，还是缺乏稳定性和持久性的。农民也不能以政策为依据来打官司。长远地维护农民利益，应该让他们拿起法律武器。”郑风田表示。

正因如此，农村改革的推动要求法治建设加快进程，需要法治建设发挥作用。李国祥说，“如果将政策上升到法的高度，农村就不会面临‘想改却不敢改，因为可能违法’的难题。随着法律的跟进，农村改革成果会得以保证，下一步改革也将有序推进。”他补充道，“当然，改革重新确认利益主体，势必重新调整利益分配格局，影响既得利益者。这意味着改革将进入深水区和攻坚区。具体哪些应入法，还需要广泛讨论。”

法治建设待普及

一号文件同时指出，要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来，提高农村基层法治水平。

“没有农村的法治化，就不可能有整个中国的法治化。依法治国的重点实质在农村。”郑风田表示，“我们常听说有‘村霸’，却比较少听说‘小区霸’。城乡法治的差距甚至比城乡收入的差距更大。”

郑风田解释道，一些偏远农村地区，由于国家政法机构少，法治的上层建筑相对来说比较滞后，而农民自身法律意识淡薄，法律知识缺乏，自我保护能力弱，造成了农村法治建设现状不佳。

华中师范大学于2014年10月31日发布了《中国农民政治状况发展报告》。报告显示，农民法治观念存在四大误区：一是重人治，轻法治；二是重结果，轻规则；三是重守法，轻用法；四是重信访，轻法律。

郑风田表示，我国农村受传统影响很深，县以下的农村其实一直在按传统的乡规民约在治理。百姓有冲突了，不是像城市居民去打官司，而是要上访告状。“这是几千年来的传统，一下子破除需要时日。”

另外打官司还需要律师，程序复杂，耗时又很长。农民也没多少钱请律师，所以上访告状一直是我国农村的一大现象。郑风田说：“法律学者甚至提出取消信访，但对我国农村居民来讲，这就等于取消了一个解决问题之路。”

此外，李国祥指出，“从某些意义上来讲，我国农村还是宗法社会、熟人社会。存在大姓与小姓的对立、少数与多数的冲突。有些问题的处理是合法的，却是不公平的。这就需要法律来调整农村新型人际关系。”

农村法治建设是一种迫切的需求。宋洪远强调，提高农村法治水平，农民首先要学法、懂法，增强法治意识；要通过村民议事、村规民约，发挥村民民主协商在乡村治理中的作用，提高农村基层法治水平。

“除了修法之外，如何在农村普法、提供法律援助也是当务之急，不能让农村成为被法律遗忘的角落。”郑风田补充道。

依法治农，农村法治建设需要一个漫长的过程，也必然会遇到一些障碍。适应农村改革和发展需要的法律法规制定和修改工作，还应审慎稳妥推进。