南水北调是中国水情的必然选择，应推进南水北调西线工程及中线二期工程的开工建设。但跨流域调水必须审慎推进，以此真正优化中国的水资源网络

作为全球迄今为止规模最大的跨流域调水工程，与三峡工程相比，南水北调工程备受关注的焦点并非建与不建，而是如何兴建、如何使用。

这源于后者是缓解中国北方缺水地区水资源供需矛盾，保障北方地区经济繁荣、社会稳定和生态环境改善最有效途径。这不仅关系生态、民心，且已关乎政治。

在此之前，北方地区的水资源短缺已呈现长时间、大范围、高强度等特点，城市与农村、工业与农业、经济与生态之间产生了剧烈的用水矛盾。其影响主要体现为两点：其一，资源型缺水严重；其二，与水密切相关联的生态环境持续恶化，这已成为北方经济社会运行所面临的关键性考验之一。

如此形势下，南水北调的作用何在？它将怎样优化配置中国的水资源图景？一期工程的完工与后续工程的关系如何？中国日益增多的跨流域调水工程又意味着什么……针对一系列相关问题，《财经》记者近期专访了从1995年起就开始担任“南水北调工程论证”项目规划组专家的中国工程院院士王浩。

“南水北调是中国水情的必然选择，应推进南水北调西线工程以及中线二期工程的开工建设。”王浩表示，“但同时应强调，跨流域调水必须谨慎推进，才能真正优化中国的水资源网络。”

管理体系待协调

《财经》：南水北调工程的必要性是什么？

王浩：我国水资源总量丰富，但时空分布极不均匀、水土资源极不匹配。长江是我国最大的河流，水资源极为丰富，多年平均水资源总量近1万亿立方米，约占全国的三分之一，但其中80％以上的水量都入海了。而长江以北的我国黄河、淮河和海河流域国土面积占全国的15％，水资源量却仅占全国的7％，是我国水资源供需矛盾最为突出的地区。水资源的人均占有量很低、水资源地区分布不均匀、开发利用条件差别大等，这些都决定北方地区黄淮海流域无法依靠自身来解决水资源短缺的状况。

南水北调工程是缓解我国黄淮海流域水资源短缺的必由之路，它既可以为黄淮海流域社会、经济快速发展提供水资源保障，又可大幅降低受水区地下水超采，为生态环境改善创造条件。它不仅是供水工程，也是政治工程和生态工程。

《财经》：东、中线一期完工能起什么作用？

王浩：一期工程建成后，将在水资源保障、促进节约用水、建设环境友好型社会等方面起到重要作用：

第一是增加供水，改善用水紧张局面。一期工程建成后，多年平均向北京、天津、河北、河南和山东五省（直辖市）净增供水量约102亿立方米，约占这些地区2012年生活和工业用水量的40％，将有助于缓解我国黄淮海东部平原地区水资源供需矛盾，城市生产生活用水紧张局面将大为改善。

第二是遏制地下水超采，改善受水区生态环境。现状，受水区供水主要靠超采地下水来维系，累积超采地下水1000多亿立方米，由于过度开采，黄淮海平原东部形成一个巨头的漏斗，地面沉降、水质变差、河道湖泊干涸等环境问题非常突出。南水北调有利于缓解这些地区地下水超采局面。

第三是有利于合理配置资源。两部制水价机制的建立，在经济上和制度上制约了对水资源的随意取用，有利于水资源的合理开发利用。

第四是南水北调将促使公众提高对于水资源节约以及水环境保护的意识。现在已有越来越多的人认识到水资源的宝贵，提高了水资源节约和保护意识。

《财经》：国务院近日公布了《南水北调工程供用水管理条例》（下称“条例”），对解决南水北调后期运营问题能起什么作用？

王浩：南水北调工程的调水、用水管理具有其特殊的复杂性：一方面，调水管理涉及水源区、受水区和调水工程本省，水资源关系非常复杂，调度决策的影响因素多；另一方面，南水北调水将对受水区现有供水体系、用水习惯造成较大影响，管理难度大。

一期工程通水后，因供水成本明显高于受水区当地水源的供水成本，所以必须通过机制、体制的建立，规范和约束用水行为，合理配置当地水和外调水，一方面要避免北调水得不到充分利用，另一方面又能遏制继续超采地下水、破坏生态环境。

目前来看，这项条例总体还是比较完善的，但有些条款需要细化，且还有些条款操作性稍差。比如，条例中的“南水北调工程管理单位”现在还不明确；东线一期工程在2013年已经通水，但目前的管理单位尚未成立。另外，两部制水价在工程运行初期如何执行，受水区不用南水北调水的话怎么办，这些都还不明确。2013年底，国家发改委批复东线一期工程的水价只是初期运行水价，并没有体现出两部制水价的概念。

《财经》：目前东线有了初期运行水价，中线的水价还没有确定，为什么这个从工程建设初期就在讨论的问题，目前仍然没有得到解决？实施两部制水价存在什么困难，应如何解决？

王浩：2002年《南水北调总体规划》中就确定了东、中线一期工程的供水水价，至今又过去了十多年，由于物价上涨、工程投资增加等，当时制定的水价已经不适应新的形势。水价的制定不仅要考虑工程的投资、运行成本和企业利润等，还要考虑受水区的承受能力和用水习惯。定得过高会导致调水供不出去，受水区继续超采地下水；水价定得过低，既不利于促进受水区节约用水，又不能保障工程的正常运行。

水资源具有“自然”和“商品”两种属性。计划经济体制下，只把水作为自然资源，对水的商品属性认识不足，用水往往是无偿或价格很低，导致缺水和水资源浪费并存。水既然具有商品属性，就要遵循基本价值规律，建立符合市场经济规律的南水北调工程水价形成机制，即两部制水价。

两部制水价包括基本水价（或称“容量水价”）和计量水价。基本水价用于补偿供水的固定资产成本，按照偿还贷款本息、适当补偿工程基本运行维护费用的原则确定；计量水价用于补偿供水的运营成本，按照补偿基本水价以外的其他合理费用以及计入规定利税的原则确定。以规划各省市年平均分水量和基本水价为依据，不管受水区用不用水、用多少水，每年都必须足额缴纳基本用水费，包括基本水费和按基本用水量计算的费用（基本用水量为分配水量的50％－60％）。实际用水量超过基本用水量后，超出的部分按计量水价收取计量水费。只有实行两部制供水水价，才能实现总体规划确定东、中线一期工程“还贷、保本、微利”的运行目标。

两部制水价虽然早就提出，但成功应用的实例并不多。南水北调两部制水价的实施，还需要有个边认识边接受的过程。我个人认为，未来三年到五年内，两部制水价一定会在南水北调工程中得到实施。

《财经》：南水北调的沿岸各省份都有自己的打算，现在已经出现了有些受水区不愿意用东线水的问题，应如何协调利益冲突？

王浩：在南水北调工程规划初期，天津、河北两省（市）不愿意用东线水，主要是担心东线水质难以保证。但从东线工程初期运行水质监测结果来看，东线调水水质全部达到三类水以上，好于预期。目前，河北和天津都在做前期工作，考虑扩大东线工程的供水范围，多用东线水。

2014年，山东省受水区需北调水量仅为1亿立方米，远低于东线一期工程规划向山东省年供水量16.8亿立方米，主要原因有以下三点：一、2013年山东省降水好于往年，水库蓄水较多；二、山东省受水区配套工程建设滞后，受水区用不上北调水；三、受水区还需要一个逐步接受的过程。

《财经》：在工程运行阶段，应如何保证外调水高效使用？它能否起到为整个华北平原缺水地区涵养更多地下水、防止地下漏斗的作用？

王浩：地下水补给是水循环过程的一个环节，浅层地下水具有可恢复性，适当地开采是可以的，但深层地下水的恢复速度很慢，需要几十年或者上百年。华北平原的浅层地下水资源和地表水资源量非常有限，远不能满足该地区的生产生活用水，现状主要靠超采地下水来维系。在工程运用期，首先必须加大地下水开采量的监测、监督，不折不扣地落实受水区地下水压采方案，该禁采的区域一定要禁采，该限采的区域一定要严格控制开采量；二是要通过水价机制，促使受水区合理利用南水北调水。

用南水北调的水替代现状超采的地下水，使其得到休养生息，就是对地下水的最好补充。一些专家学者也提出了通过现状的地下水开采井，把南水北调暂时用不完的水回灌到地下，也可以起到涵养水源、缓解地面沉降的作用。

《财经》：仍以北京为例，它为什么要使用价格可能更高的南水北调水？另外，是否存在南水北调水无法成为北京水供应体系中稳定可靠来源的问题？

王浩：北京非常缺水，把全世界缺水的报道集中起来描述北京缺水都不为过。北京的水现状是：在年全部36亿立方米的用水量中，有8亿立方米是再生水；除此之外，其水资源缺口主要靠超采地下水、挤占河道内生态用水和南水北调京石段应急供水来贴补。扣除不合理的利用量，北京的年缺水量在10亿立方米以上。因此，它靠节水、挖掘内部潜力的方式扩大供水量的能力已经很小，必须实施跨流域、跨区域调水。目前，一些专家学者提出用海水淡化水给北京供水，现实情况是海水淡化制水成本近7元－9元/立方米，加上供水工程建设和运用费用，海水淡化供水水价要远高于南水北调中线水价。海水淡化每年需要浪费大量能源，既不经济又不环保。

如果单从水量来看，南水北调水在受水区是补充水源。但在实际运用中，南水北调水和当地水是相互补充的，当受水区水资源丰富时，可多用当地水；受水区水资源少、且水源区水量丰沛时，可多用南水北调水；当受水区和水源区都枯时，还是要以受水区当地水供水为主，可适当地超采一些地下水；另外还要充分发挥受水区水库的调蓄作用，将丰水年的水蓄在水库供给枯水年用。

《财经》：为获得稳定供水，北京的做法是开拓多重源头，既用南水北调水，也用海水淡化水。但这些水的成本和用途是不一样的，这些水源之间出现供给矛盾时该怎么解决？

王浩：目前来看，大规模地利用海水淡化成功的例子还没有，且海水淡化供水水价远高于南水北调水供水水价。未来10年－20年内，北京市还很难大规模地利用海水淡化水，在个别地区或一些企业尝试利用海水淡化水也可以的，海水淡化水还很难替代南水北调水。

提高利用效率为要

《财经》：湖北至陕西的用水，都因南水北调中线工程受到了一系列影响。这些地区因为城镇化等原因出现用水量加剧的话怎么协调？

王浩：国务院水资源管理“三条红线”用水总量控制目标已经层层分解，落实到了各地市，水利部每年都要对各地市的用水总量进行考核。另外，水利部会同国家发改委等十个部委联合印发了《实施最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，对省级行政区人民政府有关水资源管理“三条红线”落实情况进行考核。所以，未来南水中线水源区的用水量不会大幅度增加。

《财经》：南水北调的受水区为了获得稳定供水，应与供水区形成什么关系？现在这种关系是否已经形成良性循环？

王浩：从法律层面看，《水法》第三条明确规定，水资源是属于国家的，国家有权力统一配置水资源。但从情理来看，水源区为了保障水质，牺牲了自己的发展和利益，受水区应该给水源区一定的补偿。所以，我觉得国家应该出台长效生态补偿机制，或由国家出台优惠政策和提供资金给水源区补偿，或在供水水价中增加生态补偿基金，以此返还水区，促进水源区的产业升级转型。

《财经》：水权是否是解决南水北调一系列问题的关键？目前进展如何？

王浩：南水北调工程建成后，运行调度好坏将直接关系到工程效益的发挥。工程运行调度好坏，除了技术层面的问题外，更需要机制、体制的保障。合理的水价机制、补偿机制和工程运行管理体制都是解决南水北调工程一系列问题不可或缺的。

《财经》：南水北调中线二期工程目前的进展情况如何？它如何与原先的一期工程协调？

王浩：中线一期还没有建成通水，二期工程尚未纳入议事日程。当前最重要的事情是把南水北调中线一期工程建好、管好、用好。

东线二期工程与一期工程相比，一是要增加水源地的可调水量，从目前来看，从汉江调水130亿立方米的可能性不大，需实施引江补汉工程，从三峡库区调水至汉江；二是要扩大干渠的输水规模，可采用沿现有干渠埋设管涵的方式来实现，起点为下洼，终点为北拒马河，管涵线路长992千米，输水流量为150立方米－42立方米/秒，年调水量约40亿立方米。

《财经》：中线一期从最早的140亿立方米调水量，最终缩减到95亿立方米，现在来看能否满足北方需求？中线二期工程有无紧要性？

王浩：中线一期工程最大的问题就是水源区调水量不稳定、年际之间差别大，给北京的不够，给河北的也不够。北京近年来人口增加太多，南水北调规划论证的时候，北京人口是1200多万，现在达到了2100万，近15年来每年增加60万人，共增加了900万人。现在看来，南水北调中线一期工程给北京市分配的10亿立方米水是远远不够的。中线工程要尽快开展二期的前期研究工程。有些人担忧汉江水量不足，也可以通过先“引江补汉”，让长江水补给汉江，再调水到北京这种方式进行解决。

《财经》：你之前也提及，“应像避免战争一样避免调水工程”，这是否会与二期工程的建设产生冲突？

王浩：一个具体的跨流域调水工程进行与否，存在一系列的判断准则，包括经济准则、效率准则、工程准则等。对一个地区来说，首先是先考虑节水，然后是当地水挖潜。这两种手段的边际成本都上升到很高的情况以后，才考虑最后一个手段，就是跨流域调水，这是最后一个杀手锏。因为中国不少地区在缺水的同时，还存在大量浪费。跨流域调水是最为无奈的方法，拆东墙补西墙又耗资巨大，易引发巨大的地方利益博弈，以及生态、移民等难题。

但也应看到，调水工程有利有弊，如果利大于弊，并可通过工程或非工程措施将不利影响降到最小，且工程技术上可行、经济上合理的调水工程是实现水资源合理配置必不可少的措施。对某一地区来说，如果通水节水、挖掘内部供水潜力后，水资源供需矛盾仍不能解决的话，调水工程也是必要的，比如黄淮海东部平原的可持续发展就离不开南水北调工程。

《财经》：为了避免不必要的调水工程上马建设，中国在利用水资源问题上还应采取什么措施？

王浩：水资源危机作为全世界所面临的共同问题，已经成为继石油危机之后的另一个严重社会危机。面对这样的形势，我们应该致力于五方面的研究，采取措施，积极应对水资源危机：

一是研究和建立水资源危机预警系统。实时监测水资源现状、评估未来发展动态，有效降低突发水危机事件对社会经济的冲击效应；

二是应加快水资源危机应急体系的建设。水资源危机事件出现时，应该采取什么应对措施，采取什么方法和步骤解决危机，优先保证哪些部门用水、限制什么部门用水，如何最大限度增加供水等，这些都需要各级政府和有关职能部门的共同努力，不仅要广泛宣传环境保护知识，增强公众水资源保护意识，还应制定有关应急系统的管理程序；

三是要加强水资源论证，严格控制取水总量。实现流域水资源的可持续利用，维持水生态系统的健康平衡，必须严格控制国民经济取水总量。目前，我国已经建立起了建设项目水资源论证和取水许可审批制度，要科学制定流域水量分配方案，积极推进水资源规划论证工作，防止区域水资源的过度开发；

四是建设节水型社会，落实用水效率控制红线。强化各项节水措施，走节水型社会的道路，是实现水资源可持续利用的重要途径；

五是要保护水环境。严格控制入河污染物总量，改善生态环境。（原标题：“调水应是最后手段”——专访中国工程院院士王浩）