外协，广义上指各部门或单位将自己承担的科研项目或业务中的一部分委托给其他有能力完成的单位承担。目前，随着科研的社会化分工进一步细化，一些专业性工作往往委托给专业机构或企业承担，外协已成为科研项目实施中不可或缺的重要角色，外协经费也成为部门和项目预算及支出的重要内容。科研项目审计中发现，外协经费规模大、数量多、构成复杂，大到数百万元计的工程、设施，小到不足万元的咨询、服务等。虽然国家财务政策和科研经费管理制度等有试验外协费、对外协作费等相关规定，然而，外协经费的管理相对薄弱，经费使用的真实性、合法性、效益性等方面存在诸多需要改进的地方。
外协经费过程管理存在的主要问题
立项预算不合理。近年来，外协经费资金规模越来越大，涉及单位越来越广，财政资金流向大量非预算单位，部分外协已经脱离了委托业务的本质，变成非预算单位申请并获得财政预算、参与财政资金分配的渠道。例如2008年至2009年，某单位申请并获得财政预算专项资金1876万元，预算编制中使用专项资金的单位共60个，实际涉及使用专项资金的单位更加广泛。专项审计中发现，申请单位使用专项资金仅占34.64%，其余65.36%的资金均以外协的形式拨付给其他非预算单位。获得项目资助的单位本应具备完成项目主体的能力，将大部分工作对外委托，说明项目申请立项时就存在问题。在有些情况下，某些单位甚至没有完成科研任务的能力，通过部门垄断获得项目资金后，将项目实际执行委托给其他单位，将收取经费利差作为单位支出的资金来源。
更有甚者，外协经费预算逐渐成为单位预算固定的组成部分，外协单位在经费预算中的位置也逐年“正常化”、“固定化”，摇身一变成了“准预算单位”，以承担外协工作的名义，实质上年年获得固定的财政经费，而外协任务内容的合法性、必要性、真实性、效益性等反而变得不重要了。因此，许多不必要的外协在立项源头就应予以遏制。
经费使用不规范。以拨代支，做高预算执行率。当前，各个部门普遍对预算执行情况要求很高，甚至预算执行率上不去就要扣减下年预算指标、对主要负责人问责等。在制度尚不健全，预算科学性不高，资金到位晚，执行中遇到种种困难，又面临着预算执行率的高压下，外协经费的拨付成了完成预算执行率指标的“有效工具”。部分单位为了做高预算执行率，在项目尚未开展或并不急需资金的情况下将财政资金拨付给外协单位，造成大量经费沉淀在外协单位，对财政资金的安全性造成隐患。预算单位将全额拨付款项直接计作支出，不仅造成多计支出，也增加了审计工作的难度。加之对受托单位缺乏制约机制，难以保证资金支出实际应用于项目研究，将影响整个项目保质保量地完成。
多层转包，脱离监管。委托单位很少监督外协单位合同经费的使用情况，一级外协单位往往并不是最终任务承担单位，其后可能还有二级、三级甚至更多转委托单位。委托项目被一次次分包，层层计提管理费，使得真正用于项目开发的支出减少，造成科研项目管理困难、效益低下。有些同一部门下属事业单位互相委托外协，既把财政预算经费维持在部门预算的大盘子里，又通过外协方式把财政经费变成横向项目经费，脱离监管。更有甚者，通过层层外协转包，以假合同、假外协等名义使财政经费又回到了委托方，套取财政资金。
外协经费大大超过实际需要。外协费指项目研制中由于研制单位自身的技术、工艺和设备等条件的限制，必须由外单位协作所发生的费用。延伸审计发现，外协单位在具体实施外协任务时往往成本很低，有的外协单位使用低成本人力，有的利用已有成果略加改造，有的即便是新项目，财政项目安排的外协资金也普遍比外协单位在市场上承揽类似项目获得的资金高。例如在某科研项目审计调查中，抽查某高校承担的部分课题支出情况发现8个已结题项目账目支出普遍不到一半，有的甚至只是计提了管理费，无其他支出，平均资金剩余率为77%，多余经费要么就挪作他用，要么就用于垫付其他课题支出。
外协成果管理缺位。审计中发现，部分项目成果使用其他科研成果充抵。主要表现为专利、技术标准等成果的申请、形成，或获得时间早于课题承担单位确定时间，或者发明人、起草人不是课题承担单位和课题组成员，论文未按规定标注国家科技支撑计划资助字样及项目编号，或者直接标注为其他科研项目等。由于缺乏严格的成果验收检查，大量外协任务承担单位的科研成果创新性有限，有的甚至没有外协成果。如2010年审计抽查133个国家科技支撑计划项目（结题验收项目34个，在研项目99个）发现：提供的2221项专利成果中，20%用其他科研成果充抵；提供的554项技术标准、计算机软件著作权等成果中，18%用其他科研成果充抵；提供的8011篇论文中，41%用其他科研成果充抵。
此外，项目外协技术业务承担与资金使用流向往往是分离的。至2010年底，审计抽查的8个科技重大专项2246个课题中，有74.68亿元课题经费结存在承担单位，占这些课题2008年启动以来拨款额的36%。外协单位不按期完成外协合同内容的现象很普遍，很多外协项目没有按规定组织项目验收。有的项目在执行过程中随意变更协作单位、未经批准调整预算和扩大开支范围，基本没有任何变更说明。
制度原因分析与对策思考
应当承认，外协经费的存在有其必要性和合理性。从更好的完成项目或业务的角度来说，应鼓励财政资助各高校和科研单位联合企业共同开展科学研究，譬如国外就支持企业参与政府科技计划，鼓励政府外包公共服务。因此，外协制度的设计是为了促进社会化专业分工，使得财政资金能够用更少的投入获得更专业的服务，其初衷是集约利用财政资金，取得较高的效益。但是，在目前的管理体制下，外协经费一旦拨付给受托单位，往往会脱离监管，甚至逐渐成为财政资金违法犯罪的“重灾区”。为此，对外协经费的监管必须健全内外部控制制度，落实全过程动态管理，强化成果评审和绩效考核。
首先，科研项目审计应以内部控制制度的审计为基础。通过制度审计，找出科研项目管理的关键控制点和薄弱环节，如科研项目管理制度、财务管理制度是否规范执行，项目任务书、项目合同、经费预算、阶段性考核及验收资料以及财务会计资料、行为是否真实合法，通过制度规范化，堵塞制度漏洞，减少财务和审计部门的工作量。
其次，从源头保证外协经费的合理性。从申请立项开始就要明确工作内容和承担单位，严格控制预算，着重考察外协经费预算编制的必要性和科学性，尽量将外协经费安排到真正做事情的单位，保证经费预算的可行性和合理性，杜绝“人情项目”和虚假项目等情况，克服和纠正因部门利益至上导致项目过多过滥和资源分散重复配置。
第三，加强项目外协经费的全过程管控，确保外协经费的使用与外协任务并行。外协项目完成和结题以后，要进行内部审计，发现问题，及时处理。对符合政府采购的服务和项目，根据要求公开选择外协单位，严格按照财经法规的要求拨付和核算外协支出，加强对外协单位经费使用的监管，杜绝乱支滥用、以拨代支和虚列支出等情况。
第四，尊重科研规律，建立适应科研工作实际需要的预算管理制度，避免片面追求预算执行率。预算的目的是合理配置科技资源，要保证财政经费配置给最合适的单位和科技人员，必须改变以前“重预算执行，轻成果产出”的财政预算管理观念，防止因匆忙分钱而导致项目实施布局过宽、目标避重就轻、力量过于分散，同时要重视科研预算的灵活性和不确定性，充分信任研究团体，将科研活动特点、业务需求与预算执行相结合，增加财务透明度，强化内部审计监管。
最后，重视外协项目成果评审和绩效考核。科研经费与项目管理密切联系在一起，当前我国科技评价利益因素多而学术因素少，严重影响创新质量。在我国科技投入大、产出数量多而重大创新少的情况下，更要重视成果评审和绩效考核。科研单位应严格项目招投标管理和成果验收，督促外协单位如实申报成果，强化对外协成果的评审验收和管理，将外协经费和成果纳入整体项目进行投入产出绩效考核。
（李菁为审计署资源环保审计局审计师，万劲波为中国科学院战略研究中心副研究员）
《中国科学报》 (2012-02-07 A3 观察)
