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万劲波：科研管理能否不再围绕项目转 |
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——关于“十二五”国家科技计划管理改革的思考 |
万劲波
科技计划是政府组织科技创新活动的基本政策工具，在体现和落实国家战略意图，有效激发全社会创新活力，密切基础、应用研发和产业部门、用户创新关系等方面发挥关键的支撑引领作用。政府科技计划从研发到创新常常要分阶段、分步骤决策、组织和实施，涉及创新资源、要素、结构、过程、行为、产出诸多方面，不是简单的项目管理，还包涵资源管理和能力管理。因此，决策、组织、实施和管理好科技计划，是一国科技实力和管理水平的主要标志之一。
研发资源配置结构显著改变亟须管理方式改革创新
改革开放以来，我国的科技计划及管理不断调整和完善。目前，科技计划主要包括国家科技计划、部门及行业科技计划和地方科技计划等。根据《第二次全国R&D资源清查公报》，2009年，我国R&D总经费5802.1亿元（其中项目经费占78.4%），是2000年的6.5倍。国家财政科技支出3224.9亿元（占财政支出的4.2%），政府项目经费共1119.6亿元，其中43.2%投向政府研究机构，39.3%投向工业企业，17.5%投向高等院校，科技资源的配置结构发生了显著改变。
根据《2010年全国科技经费投入统计公报》，2010年，我国R&D经费投入总量已达7062.6亿元，比上年增长21.7%，R&D投入强度达到1.76%这一历史新高。从资金来源看，政府投入增长幅度超过了企业投入增长幅度。从资金支出看，企业经费支出占比与2000年相比提高了13.4个百分点，说明科技资源在持续向企业集聚，但企业自身的研发投入强度仍然普遍偏低。总体来看，我国财政科技支出稳步增加，全社会R&D经费投入总强度持续加大，但平均水平仍然较低。
科技计划管理面临的主要问题是科技投入大幅增长而资源配置机制和计划管理方式并没有做根本性改变。具体表现为：科技计划项目资助渠道严重交叉，单个项目支持力度相对于目标而言不够，造成重复投入和浪费低效；竞争性经费增长速度远远超过稳定性经费增长速度，无序竞争加剧；科研选题习惯于“跟着走”，不适应创新跨越的总体战略需求和部分领域“领着走”的新形势；企业面向市场和用户的优势在产学研合作中没有起到真正的引领作用；专家咨询的质量和公信力缺乏制度和机制保证，一些非主流意见未能得到充分尊重。科技计划管理还存在一些与科技发展规律及创新型国家建设需求不相适应的深层次矛盾和问题，需要通过体制机制改革来加以解决。
“十二五”科技计划管理改革的复杂性和关键环节
“十二五”科技计划管理改革的理想目标是结合国家创新体系的创新需求，构建适合本国国情的科技计划管理体系。改革的方向是围绕创新链和产业链的基本格局对科技计划体系和管理体系进行系统部署，实现以项目管理为主到以资源管理和能力管理为主转变，促进创新管理网络与创新网络的契合。
与改革初期相比，我国的科研机构已从政府主办的单一模式向多样化模式转变，科技政策的国际、国内环境日趋复杂，改革的经济与社会成本也大幅上升。“十二五”期间，要继续加大公共科技投入，引导企业和社会加大研发投入，同时要强化公共科技资源的整合利用，促使有限的科技投入配置给适宜的研究机构和高素质人才队伍。
——重大科技专项方面：部分项目科学问题和实际目标不明确，不利于评估监督；部分项目实施“部门所有制”趋势明显，未能有效集中全国最优秀的科技专家，不利于协同创新。应进一步加强顶层设计和系统布局，强化分工负责与协同合作的管理体制，打破学科、机构、部门壁垒，集中优质科技资源和科研力量，争取实现重大突破。
——重点科技计划方面：虽然“973”计划强调支持面向国家重大战略需求的基础研究领域和重大科学研究计划；国家科技支撑计划强调支持面向国民经济和社会发展的重大科技问题；“863”计划强调致力于解决高技术问题，但实际工作中并没有明确界定资助范围，还需要进一步梳理计划定位。分割部署难免出现布局重叠，过繁过细不利于促进创新。建议建立统一资助信息平台，严格前端评审和后端评价，减少行政干预，给予研发活动和科研管理以较大的弹性和自由度。
——条件平台建设计划方面：科技创新条件平台的整体水平与运行机制对于吸引、聚集科技创新资源具有基础性地位，为科技研发及成果转化活动提供基础性条件，主要包括科技基础条件平台、科技创新服务平台以及各类科技研发平台。“十二五”期间要进一步做好平台体系建设的顶层设计和制度建设，促进各公共部门、研究机构的平台体系建设与科技计划—项目—基地—人才体系及相关政策体系相匹配。
——政策引导类科技计划方面：要重视政策工具的组合效用，设计整体解决方案。强化分类指导，明确政策导向和引导措施，重点加大对创新型城市（区域）、创新型企业、高新技术产业化、产业集群与创新集群、面向农业农村的科技成果转化和推广、国际科技合作等的引导和支持，努力实现从项目管理到资源管理和能力管理的嬗变。
总之，“十二五”科技计划管理改革既要充分调动广大科技人员的积极性、创造性，又要提高国家科技组织动员能力和协同创新能力：首先要构建一个由科技计划管理者组成的“嵌入式网络”，协同推进创新体系建设和科技计划管理；其次要进一步整合政府科技计划资源，创新计划管理及服务机制，加强科技计划管理的研究和培训；三要重视发挥部门科技管理机构、地方科技管理机构、科研机构的积极性和专业化管理作用。此外，科技计划管理决策与咨询、计划研发投资的效益评估、计划项目方案的制定和实施、重点领域规划、科技计划预算、相关政策的可行性及政策影响评估等科技计划管理问题都需要在科技计划治理体系中加以统筹考虑、系统推进，以提高整体管理水平。
（国家软科学计划项目“科技资源配置引导创新集群发展的机制研究”阶段成果；作者系中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员）
《科学时报》 (2011-11-11 A3 观察)
