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伴随着农村“三权分置”的改革，农村基地建设用地将成为旅游用地的主流，其中包括宅基地。相比于农地，农村宅基地的情况更为复杂。今年中央一号文件对此作出政策调整，要求“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适当放活宅基地使用权”。

■本报记者 秦志伟

农民离乡务工了，谁来种地、宅基地怎么处置等农村土地问题再度成为热点话题。日前，国家发改委城镇中心智库副理事长乔润令在2018年第三届产业巅峰大会上表示，伴随着农村“三权分置”的改革，农村基地建设用地将成为旅游用地的主流，其中包括宅基地。

相比于农地，农村宅基地的情况更为复杂。今年中央一号文件对此作出政策调整，要求“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适当放活宅基地使用权”，后一项成为最大亮点，为城市工商资本下乡开发开辟了新空间。

农民进城，但宅基地不减反增

改革开放30多年来，我国城镇化水平在不断提高。据统计，我国城镇化水平已从1978年的18%上升到2015年的56.1%。而随着城镇化水平的提高，城市对农村剩余劳动力的吸引力也在加强，2亿多农村剩余劳动力进城务工。

按常理说，农民进城务工了，农村宅基地应该减少，但实际情况并非如此。

数据显示，2000~2016年，农村常住人口由8.08亿人减少到5.89亿人，但农村宅基地反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，“农村宅基地大幅度地增加。”乔润令说。

国家发改委宏观经济研究院副研究员张义博在接受《中国科学报》记者采访时表示，农民虽然进城，但他们的户籍还留在农村，宅基地并没有退出；同时农村中人口总量还在增加，对建设用地需求比较大，导致村庄建设规模不断扩大。

随着城镇化进程的推进，城市人口和城市数量都应该增加才合理。但乔润令发现，2000~2010年间我国不仅有80%的城市人口在流失，还有很多的城市在收缩，而不是在发展。

“这个数量并不少。”乔润令表示，十年间有1万多个乡镇和街道办事处的人口密度在下降，不仅有大量的“空心村”，现在城市又出现了“空心化”。

武汉大学战略管理研究院教授辜胜阻曾撰文介绍，美国城镇化率从20%到70%时，城市数量从300多个增加到2700多个；日本城镇化率从30%到70％时，城市数量从160多个增加到650多个。而我国城市化率从31%增加到54.77％时，城市数量却从668个减少到656个。

乔润令还注意到另外一个现象，城市人均建设用地和农村住宅用地远远超过了国家规定的标准。

根据国家标准，城市建设用地80平方米／人、乡村建设用地120平方米／人。据统计，2015年我国工业用地产出为67亿元/平方公里，相当于东京都的1/3和纽约的2/3。

宅基地成为乡村旅游潜在用地

十八大以来，我国的土地政策主要聚焦控制数量扩张、提高土地利用效率。在乔润令看来，扩张型的新城新区建设已经进入尾声，城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升转变。

乔润令发现，最近三年来，大部分政策倾向于集体建设用地、“四荒地”，搞旅游、特色小镇、田园综合体。

走进上海市郊野公园，不仅可以体验田园风光，还可以了解农耕文化，像这样的地方越来越受到城市人的欢迎。

上海市建设用地和土地整理事务中心主任顾守柏向《中国科学报》记者介绍，上海郊野公园内大部分为农田、林地、苗圃、鱼塘及农村宅基地等。

据了解，郊野公园作为满足锚固城市生态底线的生态空间和市民休闲游憩空间，既要承载农业生产、农民生活功能，也要统筹生态、游憩功能，合理布置公园服务设施，实现城市和乡村宜居、宜业、宜游的和谐发展。

2017年12月，国家发改委、住建部等四部委联合发布相关文件，鼓励盘活存量和低效建设用地，严控新增建设用地规模，规划用地面积控制在3平方公里左右。

今年中央一号文件也明确指出，允许县级政府有效利用农村零星分散的存量建设用地，预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。

在乔润令看来，上述政策就是要求在土地存量上做文章。农村宅基地因此当然大有可为。

廊下郊野公园是上海市第一个对外开放的郊野公园，位于金山区廊下镇。记者了解到，当地多数居民乔迁至上海市区或金山城区的过程中，仍有不少村民驻留在廊下本地，村里的生活品质与城镇存在明显落差，成为被忽略的空间主体。

“目前留守的绝大多数都是老年人，或是在村产业转型升级过程中被边缘化的村民，经济拮据。”金山区现代农业园区管委会副主任涂继美告诉《中国科学报》记者。

在金山廊下项目中，搬迁农户采用“一补、二换、三不变”方式以房换房形式安置，以农户自愿为前提取得搬迁补偿资格，将农民20世纪80年代的破旧楼房以不花钱的方式置换成洋房别墅。搬迁补偿后，村民户籍性质不变，村民房屋宅基地性质不变，村民土地流转承包费收益权及各种福利不变。

走进安置小区，一栋栋极具廊下特色的“白墙、黛瓦、观音兜”建筑格外引人注目，完善的公共服务设施受到了农户的一致好评。

在上海市嘉定区、宝山区、闵行区和浦东新区等近郊快速城市化地区，都采用“宅基地置换到城镇”的安置模式，注重居住向城镇集中和农民向市民的转化。

农村土地流转，市场化是关键

农村宅基地与农用地、农村集体经营性建设用地被称为农村“三块地”。随着农用地“三权分置”、经营权流转和农村集体经营性建设用地等政策的实施，后两块地的改革已取得了实质性进展。

但“农村宅基地制度改革仍相对滞后，突出表现为流转限制多、试点范围有限，成为农村土地制度改革的短板”。张义博说。

在乔润令看来，宅基地的“三权分置”已经定了，下一步是要解决这五个问题：一是宅基地转让可否跨区域，二是银行能不能抵押贷款，三是防止搞房地产，四是如何转化成产业用地，五是如何进行市场化交易。

近年来，随着政策的相对放开，各地积极探索农村宅基地改革。2014年12月，全国33个市县分别开展了“三块地”改革试点。以宅基地改革试点为例，截至2017年4月底，试点地区推出宅基地7万余户、面积约3.2万亩。

贵州省遵义市湄潭县是探索农民住房财产权抵押贷款试点地区之一。比如在现有的抵押物处置做法上，湄潭县探索了农村宅基地使用权“分割登记入市”和“异地调整入市”处置方式，为突破“农村宅基地使用权”只能本集体经济组织范围内流转、处置进行了有效尝试。

中国人民银行遵义市中心支行副行长孙争华在接受《中国科学报》记者采访时表示，分割登记入市是指在保障农户居住权和维护财产权的前提下，对宅基地中实际用于商业服务、工矿仓储等经营性用途的部分，进行分割登记，赋予其出让、出租、入股、抵押、担保权能。

2017年12月，湄潭县当地村民刘某申请将其169.5平方米建筑物（含一间门面和一套住房）分割登记入市交易，过户给了村民陈某。据悉，这是全国宅基地分割登记第一例，为湄潭探索住房财产权抵押物处置找到了出路。

但实际存在的问题也不少。比如农民住房财产权抵押贷款一般额度为5万~10万元，但农户小额信贷也能达到该贷款额度，且办理流程更为简便，更易获得。

无疑，盘活闲置宅基地，是乡村振兴战略下的重要课题。

今年全国两会上，安徽省农业科学院副院长赵皖平建议，鼓励农民将宅基地退还给农村集体经济组织，通过盘活利用闲置宅基地，促进乡村旅游发展，增加农民收入。

而这也正是乔润令所说的“农村集体建设用地是未来用地的新领域，也是最可发挥的领域”。