■本报见习记者 郭爽 记者 彭科峰

近日，境外非政府组织管理法草案提请全国人大常委会审议。草案规定了境外非政府组织（以下简称境外NGO）在中国境内设立代表机构和开展一次性临时活动的申请登记许可程序，还明确了违法行为的法律责任。

随着我国境外NGO的数量越来越多，一个普遍存在的矛盾也越来越明显：一方面这些组织开展了大量的公益活动，另一方面他们的法律身份不明因而又被登记注册、税收优惠等具体问题所困扰。专家认为，或许随着我国踏出依法管理NGO的第一步，未来NGO在中国会迎来新的发展机遇。

不可忽视的力量

非政府组织专指依法建立的、相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性的一类组织。

随着改革开放的深入，活跃在我国境内的境外NGO正日益成为影响经济、政治、文化、社会发展的一支不可忽视的力量。

“在相当多的发达国家和发展中国家，非政府组织已经或者正在成为政府公共事务管理和社会服务中不可缺少的伙伴。”全国性社会组织评估委员会副主任委员、国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰教授对《中国科学报》记者说，然而在今天的我国，它却仍然还是一个比较陌生的形象。

长期从事境外NGO研究的北京师范大学哲学与社会学学院副教授韩俊魁认为，发展中国家出现大量境外NGO活动的重要原因之一，是传统发展的困境，即对现代化理论和依附理论的批判以及传统的国家——国家援助方式的不信任。

“此外，全球化议题的增多以及全球性媒体平台都给境外NGO提供了发展的动力，当然这种动力也来自于NGO正面形象的自我塑造。”韩俊魁补充说。

矛盾的态度

据不完全统计，目前在我国长期活动的境外NGO有1000个左右，加上开展短期合作项目的组织数量，总数可能多达4000至6000个。大部分组织的活动范围跨越两个及以上的省、自治区或直辖市范围，更有43.8%的组织在整个中国大陆的范围内活动。

“之所以出现这样的情况，是因为绝大多数境外NGO没有登记注册，自然就不会受到类似于中国社团只能在登记注册地开展活动的限制。”韩俊魁解释道。

数据显示，在华境外NGO组织有20.8%总部在中国香港，另有37.5%在美国注册，其他国家和地区派出的境外NGO均不足5%的比例；其在华总部集中于北京，分支机构多分布于北京、上海、昆明和成都。

“令人担忧的是，这些NGO基本未能获得合法身份，要么不注册，要么挂靠；要么在民政部门注册，要么通过变通的注册方式，如工商登记注册成公司等，以获得招募员工或转账等权限。”韩俊魁说。

韩俊魁不禁产生了这样的质疑：这些组织是如何突破限制开展活动的？“换言之，我们需要追问的是这些组织如何获得合法性？”

马庆钰认为，一直以来，对境外来华NGO的管理都是一个未纳入规范管理的模糊地带，无法无规可依。传统的排斥意识有之，开放的合作意识也有之，两者之间的矛盾造成了我国政府部门对境外来华NGO的“睁一只眼，闭一只眼”。

“一方面是上千家境外NGO以各种方式来华进行交流合作活动，另一方面是只有十几家获得了中央政府职能部门的注册批准，这本身就是我国政府管理的缺位。”马庆钰说。

踏出关键一步

据介绍，民政部仅批准了20多家在华基金会，但国家外国专家局管辖、挂靠一些部委和官方NGO的部分在华机构却可以游离于监管之外从事各种活动。

“简言之，针对在华境外NGO的监管存在诸多缺位和越位现象。”韩俊魁说。

韩俊魁指出，由于法律体系及监管滞后，一些在华境外NGO即便在中西部农村等地取得了可观的扶助成绩，获得了社会合法性，也会因为前述模糊、半公开的法律合法性和行政合法性，而使得其活动范围及与政府的合作延续存在变数。

如何加强对境外NGO的管理和监督呢？马庆钰认为，首先应当建立法规，做到有法可依；其次是法规的出发点一定要体现开放与合作，为境外NGO来华贡献资源和促进社会服务依法提供保障和便利；再次是应在确保国家安全前提下，让境外NGO享受与国内社会组织一样的管理和服务待遇；最后应当通过依法设立的登记注册管理，让境外NGO浮出水面获得正当身份。

“这样做，既可以吸引和整合更多国际资源参与中国发展和社会服务，同时也有利于全面了解境外NGO在华组织的整体状况，便于我国进行规范管理和服务，这对于树立我国政府的正面形象会有正面作用。”马庆钰说。

境外非政府组织管理法草案的送审，迈出了依法管理的重要一步。专家们认为，社会各方面正热切期待着一部有利于开放合作、有利于服务管理、有利于政府形象的高质量高水平的专门法规出台。