政府应在教育体系和职业教育体制中，制定相关政策，以人才培养为端点，加大社会公益性专业教育和职业培养的政策改革。同时要加快规范和提升在非营利组织中专职工作人员的待遇、职业发展和保障的政策体系的设计与制定，为非营利组织的发展提供充足的人力资源。

■王斌

政府要真正承担并履行社会治理中的责任，构建规范的社会治理制度体系，需要相应的公共政策的制定和实施来保障其落地生根，笔者认为当前最亟待解决的是，运用公共政策将非营利组织作为社会治理的主体，真正实现政社分开。只有这样，政府在社会治理中的责任才能够避免由于越位而造成责任的虚化。

1.构建非营利组织存在与发展的“四维”合法性政策

要真正实现政社分开，激发非营利组织活力，就必须首先解决非营利组织生存之基础，即“合法性”的问题。这里所指的合法性不是一般意义上的法律合法性，而是指非营利组织生存的四个角度的合法性，即：政治合法性、社会合法性、行政合法性和法律合法性。首先，政治合法性是指非营利组织成立的宗旨、意图和使命等是否符合中国特色社会主义制度要求的。其次，行政合法性是指非营利组织是否具有完善的组织、科学架构、合理制度、严格规范的组织框架和组织运行机制。再次，社会合法性是非营利组织在社会生存，取得社会公众认可的根本，它是指由于符合文化传统、社会习惯等民间规范而具有的合法性，是社会和公民对非营利组织的认可，是其存在和开展活动的基础。最后，法律合法性就是非营利组织的成立要符合相关法律法规的规范和约束。

从公共政策的决策者角度，各级政府部门应从“四维”合法性的不同角度出发，通过政策制定的方式，从而确保非营利组织从成立之初就在宗旨、使命层面符合我国社会治理的要求；确保非营利组织在成立之初就有一个科学规范的组织体系，使其具有能够承担和提供公共服务的能力；确保非营利组织在成立之初就能够准确定位在社会公共需求的领域，使其能够真正发挥服务社会的作用；确保非营利组织在成立之初就符合相关法律法规，确保其能够真正依法自治。

2.完善非营利组织运行与发展的资源获取政策

非营利组织开展活动和科学发展的重要资源包括三个主要部分，一是资金，二是志愿者资源，三是专业管理人员。因此公共政策决策部门应加强这三方面的研究与探索，制定相关的公共政策。笔者认为具体的政策体系应关注以下几个方面：

第一，完善非营利组织资金获取的政策制定，在现有制度的基础上，强化政府购买公共服务产品的政策体系，具体包括：制定政策、完善制度；扩大政府购买公共服务的规模、领域和对象范围；设计制定竞争性、开放独立的购买模式。

在制定政策、完善制度方面，由于2003年实施的《政府采购法》对非营利组织参与公共服务和产品的采购基本上没有涉及到，政府应该尽快制定相关的公共服务非营利组织购买的政策，并完善其运行制度。

在扩大政府购买公共服务的规模、领域和对象范围方面，政府向非营利组织购买公共服务和产品都还是少量和有限的，特别是主导性公共服务领域购买更少。目前中国公共服务购买主要是以养老、社会服务、已承接政府部门的部分职能为主，而在公共卫生、教育、文化等主导性公共服务领域还不多见。

在开展竞争性、开放独立的购买模式方面，应该尽快建立按照明确的公共服务标准的、契约双方主体独立的购买模式，并坚持公平竞标的一般性原则。但当前中国大部分的公共服务购买都是以非独立性购买，或者被称为形式性购买模式出现的，就是政府购买服务多是直接委托下属事业单位或者社会团体，或者政府为了承接自身的某些职能，通过自己设立非营利组织，承接自身的部分服务和管理，并以项目的形式给予资金和资源，从而形成了形式上的公共服务购买。

第二，完善志愿者组织管理政策。通过相关政策的制定，鼓励具有丰富社会经验和工作技能的中青年积极参与志愿者组织，改变当前我国志愿者来源单一的现状：规范志愿者招募、配置管理，避免滥用志愿者情况的出现；提升志愿者服务能力和技能；制定保护志愿者合法利益的相关法律法规。

政府要以法规的形式明确志愿者的权利，赋予志愿者一定的权利和权限，保证他们在处理工作时能够有独立自主的权利。在赋予的权利和权限的范围内，志愿者可以为实现规定的目标制定工作方案，发挥自己的主动性和创造性。通过法律，激发和鼓励志愿者发挥他们的积极性和创造性。这样对志愿者来说，管理层便由管理者变为协助者。志愿者从而感觉在工作中增加了自由度，激发他们的积极性和创造性，因此容易取得更令人满意的成果。

政府要指导和监督非营利组织建立分层管理的志愿人员管理机制。当志愿人员管理者把志愿项目工作授予志愿者之后，便存在不能按预定目标运作或者失控的可能。因此，管理者的困难在于：既要赋予志愿者一定的自主权，充分调动他们的积极性和创造性，又要保证他们按照预定的目标开展工作，同时又要在特定的环境中，把赋予他们的权利收回来。这是志愿者管理机构所面对的难题。而这一难题的解决就需要政府从公共政策的角度对志愿者管理机制进行设计、制定、决策和监督。

第三，规范非营利组织中专业管理人员的相关政策。由于非营利组织的非营利性和公益性的特点，以及高等教育中缺乏专业设置和专门性培养机制，我国非营利组织中的专职工作人员和管理人员“专业化”程度不高。除了由政府创办和主导，享受事业单位编制的非营利组织和社会团体能够保证一定的经济待遇。大部分非营利组织的专职人员待遇较低，非营利组织难以招募到高素质人才。因此，需要政府在教育体系和职业教育体制中，制定相关政策，以人才培养为端点，加大社会公益性专业教育和职业培养的改革政策。同时要加快规范和提升在非营利组织中专职工作人员的待遇、职业发展和保障的政策体系的设计与制定，为非营利组织的发展提供充足的人力资源。

（作者系西南大学副教授）