■金磊
“世界末日”图片来源：昵图网
刚刚过去的一年，中国城市发生了太多的灾难“血色”警示。城市灾害各种诱因的人为特征加剧，应探讨2013年中国城市典型的综合灾情灾害认知，研讨更契合的安全减灾策略。频发且难以遏制的事故与灾难（自然与人为）都是对现代化发展及“美丽中国”目标的问责。
中国城市典型的自然灾情
2013年9月中旬，瑞士再保险公司发布报告指出，全球范围受到水灾威胁的人数超过任何其他自然灾害，其中亚洲城市面临灾害威胁的人数最多。瑞士再保险最新出版物《关注风险：全球城市自然灾害风险排名》阐述了自然灾害风险指数，该排名提出河水泛滥是最大风险，其中印度和中国面临水灾风险的人数最多。
2013年11月13日，世界气象组织（WHO）发布年度气候状况说明：2013年正跻身于自1850年开始有现代记录以来的前十个最暖年份行列。
2013年入夏，中国气象局已提醒警惕洪水，但在众人的记忆图景中，2013年自5月-9月中下旬，全国有超百个大中小城市遭到洪水、暴雨洗礼。必须承认，2013年“菲特”台风刮出城市应急短板。
2013年岂止城市洪灾严重，6月下旬至9月末，我国长江以南大部地区也出现了历史罕见的持续高温少雨天气，呈现出持续时间长、范围广、温度异常高等特点。旱灾是世界上破坏性最大的自然灾害之一，不仅会造成农作物减产，引发粮食安全问题，甚至出现饥荒及蝗灾。当代城市旱灾直接影响饮用水及生活用水，威胁城市生态系统建设，严重的大区域长期旱灾还会诱发一系列相关灾难。
应该承认，面对旱灾，中国城市应急管理更显乏力。目前地球气候已进入特殊周期，与中国1958~1961年三年自然灾害期相似，气候步入低温冷冻灾害链。事实上，2013年春及2013年冬季，类似于东北大雪的极端冰冻天气正在全国频频发生。
值得关注的还有2013年频发的“地灾”：2013年四川雅安发生7.0级地震，此次地震与五年前的汶川大地震一样，都发生在龙门山断裂带上。
对于2013年龙门山断裂西南段有大震风险，研究人员有一系列研究，中科院院士陈运泰在五年前提交的政府内参中曾指出，汶川西南100公里左右的宝兴一带存在发生7级左右强余震的可能性。
吉林省松原市2013年10月31日连续发生5.5级和5级地震，11月22日、23日松原市再度发生5级以上浅源地震，吉林省长春市、白城市和黑龙江省哈尔滨市等都有明显震感。历史上鲜有破坏性地震发生的东北地区连续发生5级以上地震，引发社会各界的广泛关注。迄今我国对东北地区地质构造与活动性的认识仍然不足，此次震群发生后启示我们要强化东北地区防震防灾文化普及教育，并呼吁构建覆盖整个东北的地震预报监测网络。
2013年11月末统计，我国地质灾害种类多、分布广、危害大，约27万处隐患点分布在重大工程区、400多个城镇和上万个村庄，直接威胁影响人口超过8千万人，地灾压顶亟待制度建设。在2013年12月4日，兰渝铁路某员工居住区发生山体滑坡，共致21人受伤，其中死亡10人，重伤3人。
中国城市主要的人为事故灾难
2013年全国城市人为事故呈不断波动状态，事故不断反弹。总体上看，2001-2013年11月中旬，全国共发生124起特别重大事故（造成30人以上死亡，或100人以上重伤，或1亿元以上直接经济损失的事故）。2013年最令人心痛的当属山东保利民爆济南科技有限公司“5.20”特大爆炸事故（33人死亡，19人伤）、2013年6月3日吉林德惠市吉林宝源丰禽业有限公司火灾（死120人，伤77人）、2013年11月22日青岛输油管道泄漏爆炸事故（死62人，伤177人）。
面对一个个技术灾害毁灭城市发展的个案，面对密不透风的楼群、立体交错的街道、慢慢蠕动的车流、躁动不安的人流，城市系统无时无刻不隐藏着技术与人为的脆弱。我以为：一次停水、一次停电、一次停燃气或一次计算机系统的病毒感染，都有可能使整个城市陷入紧急状态。
在发展高科技的同时不要过分依赖高科技，别让高技术成为毁灭城市的导火索。严重的是石化围城已不仅是一个城市的难题，大连、天津、宁波等沿海城市，以及昆明、成都等内陆城市，都已布局或试图布局对当地GDP贡献颇多的石化项目。频发的事故与不断上升风险的伤亡数字，成为伴随中国油气管道行业高速发展的阴影。据不完全统计，1995至2012年，全国共发生各类管道事故超千起。
面对迄今对青岛“11.22”爆炸事故的一连串拷问及暴露的问题，又是事前的安全防范漏洞百出，又是事中的应急预案软弱无力，但十分相似的事实是，事后各方又表态要不惜一切代价去救援，殊不知事到临头方知悔，晚矣！爆炸事故至少说明，地下管网存在的安全隐患并未排查；输油管网紧邻居民区是一个天生大忌。
2013年10月下旬，国务院办公厅在发布回应社会关切提升政府公信力时强调，各地区各部门确保对重大热点事件不失声不缺位，但若稍回眸有些安全减灾主管部门自身的媒体宣传便可发现，凡小有成绩、凡事故稍平稳“一点点”，便大肆宣传工作的成就，殊不知“事故风险”行业是最敏感的，安全是目标，作为主管部门不应自我表彰。问题是，每次表彰后，更大的事故都要找上门来！
为此我还有三点思考，希望为构建化工危险园区安全保障体系有所帮助。
其一，要大力推进“本质安全策略”建设，即力求从根源上消除并减少危险源的对策，在评价风险、生态、效益、公众等产业链优劣性指标时，以优化城乡安全布局为前提，充分考虑危险源的安全可控容量值。
其二，要大力推进“风险控制策略”建设即通过持续改进与不断完善的原则找准人的不安全行为及安全管理措施的欠缺，通过事故（人为与自然）隐患辨识，发现造成灾难性后果的“多米诺”效应的潜在风险要素，降低事故可扩展的规模与趋势。
其三，要大力推进“制度与文化策略”建设，即通过完善与改进安全制度与安全文化建设，营造化工危化企业有保障的生产与生活园区，这就要形成一个体系化的安全主体责任制度，并从人的观念、道德、伦理、态度、情感诸方面，提升人的超越技术技能的安全素质并改进安全行为，完成从被动服从安全管理向自觉主动按安全规律采取行动的转换。
应看到全国主要的城市应急管理至今并未做好，对违章科学预防、对风险心中有数也距离甚远，全国各类事故仍居高不下。2013年10月全国电力行业人身伤亡事故呈上升态势，高处坠落、触电事故占主流。大量事故隐患呈现顽固的特性，致使液氮泄漏、瓦斯爆炸、桥梁垮塌、铁水外溢、吊车断臂、车辆坠落、校园踩踏、校车闷人、车间及公共场所起火等“情节”不断重演。
中国城市综合减灾策略呼唤精细化管理
2013年10月31日在“首都圈巨灾应对高峰论坛”上，笔者做了《北京城市综合减灾精细化管理研究》的报告。我以为虽中国城市已认识到综合减灾的功效，但过于强调顶层设计，误以为抓了顶层设计就可放弃基础设计环节。为使综合减灾的城市宏观发展之策落实，必须杜绝大而无当的策略，全面追求精细化管理措施。
2013年12月6日，联大第二委员会通过有关人类居住区的决议，决定自2014年起将每年的10月31日设为“世界城市日”，它的确立对推进中国新型城镇化建设的生态、安全可持续目标有帮助。从审视城市综合减灾精细化管理应急对策看，不少天灾后有人祸的原因。
在灾害风险的全程管理中，“防患于未然”不仅需要有资金和人力的投入，更需有国家、政府责任的保障，这其中尤要防范部门本位主义，不是遇灾发完通知就了事，而要全程跟踪处置情况及变化，要大力推进公共应急体系中的责任监督与问责制。
客观地说，“非典”十年至今，国家乃至城市的常态化综合减灾管理被应急管理所取代，因此有量无质，遇灾不怕“杀鸡用牛刀”，不怕“兴师动众”，不怕不计成本不问产出的大投入，严重的是这些负面的做法及管理思想，至今仍左右着不少城市防灾应急管理的文件及指令。
纵观综合减灾的精细化管理，有如下焦点问题需持续关注，它不仅对梳理2013年有益，更警示2014年的安全发展。
焦点1：“非典”十年，应急预案建设仍有误区。“非典”十年，中国社会及城市有两大进步：其一，一系列公共卫生事件的防御法规得以刷新修订；其二，“非典”的伤痛已潜移默化地影响着中国城市减灾各领域。问题是，全社会至今淡忘了“非典”，并未真正继续以非典为鉴，修补公共安全政策及防灾减灾法规建设体系，因“非典”而兴的应急预案体系还是表现出多重缺陷，需精细化治理。“应急预案”在编制中并未让城市减灾、公共安全、气象预测预报等部门参加，在技术与管理上有部门缺陷。它说明，我们要认真解决应急预案编制、修改、执行中的从“有”到“优”的变化过程。应急预案说到底也只是应急之措，虽可治标，无法治本，所以如何将大气重污染之灾由被动应急变为主动控制，将是政府管理者综合减灾履职的关键。
焦点2：如何让公众有能力应对灾害。必须打造具有社会传播影响的防灾减灾宣传服务平台。值得注意：其一，在全社会格外关注校园安全的当下，尚有一支“安全减灾部队”未被唤醒，这是包括安全社区概念下的家长志愿者队伍。维护学生安全，应充分发挥各部门合力，除消防、公安、卫生等部门恪尽职守外，建立“家长委员会”的志愿者队伍，以弥补学校运作管理上的缺失，实现从校门安全到家门的精细化无缝衔接；其二，巨灾和巨灾保险话题每灾必谈，但不落实。2013年12月初，国家应急广播中心揭牌，它预示着我国将实现各类灾害预警通过国家应急广播体系实时发布的制度化，从而可锻炼并提升公众安全自护文化能力。
焦点3：面对事故灾难个案，要坚持“教训报告制度”。相似事故总是重复发生，说明不吸取教训就总会有教训。“精细化管理”要求面对城市化工业灾难的安全生产大检查“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”，工作上细之又细，绝不大而化之，不走过场。面对城市化进程中潜伏的诸多不速之客，面对安全生产与安全生活中不断出现的“新灾”，既不可沉醉于过往的成绩中，更不该再持续那些代价高昂且惨重的灾后救援的“胜利”中。因此建言，要在国家的《突发事件应对法》中增加“灾难报告分析与公布制度”。
焦点4：至今全国由住建部确认的智慧城市试点已达193个，预计到2015年，中国将有70%以上地级城市参与建设智慧城市。所谓智慧城市即管理更加智能化，海陆空全天时、全天候观测，能使城市更加安全。从“精细化管理”上看，它通过智能化的城市安全系统，可随时掌握灾害发生的位置、区域、类型，并通过地理信息技术确定、研判灾害现状及影响面积，确定报警、灾害信息传播及决策措施等。如今在“智慧城市”大热中，多数城市及区域，重“头衔”轻目的、重技术系统而轻观念、贪大求全而缺少公众参与，如简单的道路出行系统，由于交管部门的人为原因及缺乏责任制，调研不够，至今城市交通的红绿灯“控时系统”都设置的极不科学，更没有梳理并研究环路拥堵的出入口设置左右自绊脚的原因，真是不该谈要建“智慧城市”。
焦点5：城市背后生命线系统的安全“短板”要补齐。2013年9月国务院为医治城市生命线系统脆弱短板开出“药方”，出台《关于加强城市基础设施建设的意见》，从安全视角剑指公众反映强烈的城市内涝、交通拥堵、“吃人”井盖、坠落的电梯等问题，它启示人们要从细微处着手，解决“民生优先”的每一个城市安全生存问题。城市基础设施建设不仅是看得见的福利，更能为城市安全发展形成新的产业及增长点，但这需要找到城市承载力存在多少“弱项”，发现并明白给城市生命线在常态与灾时运营带来多少挑战。在国务院的《意见》中，尤其强调“安全为重”是道路交通管理的最重要原则，这就需要以“底层”思维解决现存问题，更多关注弱势道路使用者，通过精细化交通设计，逐步提高新建和改造道路使用效率及安全保障能力。如2013年12月初公安部交管局公布了全国十大危险路段，这是作好道路安全规划设计、排除风险源的关键。
焦点6：灾后重建需抓本质安全与创新机制 。2013年的洪灾使全国多地灾后重建工作提上日程。在研究“多头”救援效率时，要有序展开灾后重建：即应研究水毁房屋的安全建设方式；要研究乡镇防洪设施“带病”运行改善方式；要研究乡镇现有水利设施标准过低事项；要研究村镇自我防灾能力不足的困境克服办法等。在所有灾后重建对策中，建设原则的基线应以是否安全为硬指标，安全规划设计要先行，对此建议要借中央推进新型城镇化建设目标，扎实把控每个环节工作，使新一轮灾后重建规划从本质上能提升村镇防御各类灾害的能力，告别农村安全不设防的历史。尤其反对各种拼重建速度，急于求成的做法，尤其要杜绝盲目发展有隐患的城市低端业态，倡导宁可发展慢一点，也要追求“百年大计”的为民情怀及责任意识。要告诫各级管理者，“慢”发展，绝非是对发展速度与质量的放弃，而选择了更科学、更有把握的发展方式，这其实是从“慢”中求快，获得的是充满安全品质的、真正可持续发展的“快捷”、“高效”与“安全”。
作者简介：
金磊，北京市人民政府专家顾问，中国灾害防御协会副秘书长，北京减灾协会副会长，住建部防灾委员会委员。
《中国科学报》 (2014-02-14 第7版 智库)
