■柯坚

公共治理目标的实现，有赖于公民社会的广泛参与及其自治能力的提高，通过国家权力向社会的回归来实现国家与社会、政府与公民之间的良好合作。乡村治理能够有效地调动村民环境保护的积极性、增强村民的责任感，并节省环境保护行政管制运行成本。更为重要的是，农村环境保护乡村治理体现了公民社会的价值取向与基层民主的萌芽，对于推进农村地区环境保护的公众参与、自我管理、自我服务，乃至农村社会现代化的发展具有现实的意义。乡村组织是我国农村基层民主发展的落脚点，以乡村治理为中心，合理地创新农村环境保护的制度安排，有利于推动农村经济、社会和环境保护的全面进步和整体发展。

农村环境保护乡村治理必须着眼于长期的制度建设，避免用短期“运动式”治理方案替代长期的制度化的治理。推进农村环境保护乡村治理，既需要以国家环境制定法为其法治基础，建立适应农村环境保护要求的法律监管体制和制度，又需要运用和创设适合农村社会生活及其历史文化条件的环境习惯法，发挥农村基层自治组织、村民以及农村民间环保团体在环境保护方面的积极作用。当然，考虑到我国广大农村地区在经济、社会、文化等方面存在的巨大差异性，农村环境保护乡村治理应当根据特定乡村的实际情况，因地制宜地进行现代社会公共治理精神的培育及制度创新，并形成有针对性的农村环境保护乡村治理的具体方法和途径。

农村环境保护乡村治理以普适性的国家环境立法和扎根于乡土的环境习惯法作为共同的规范基础。就两者的区别而言，国家环境制定法由国家法定机关制定或认可，它主要是国家意志的产物，在一国管辖范围内具有普适性；环境习惯法则与特定农村地区的自然生态环境以及历史文化传统相适应，它在日常的农业生产和农村生活中自发地生成，其适用范围通常局限于特定的村落。就两者的联系而言，在现代法治社会，环境习惯法是国家环境制定法的有效补充。尽管国家环境制定法是农村环境法治秩序的基础，但是，建立农村环境法治秩序不能完全依靠国家的强力，乡村环境习惯法与国家环境制定法的有效结合是农村环境问题乡村治理的规范基础。“真正能够得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与同行的习惯相一致或近似的规定，一个只靠国家强制力才能贯彻下来的法律，即使理论上再公正，也肯定会失败。”作为当代社会可资利用的一种传统社会规范形态，环境习惯可以有效地填补国家环境制定法在农村地区存在的立法空隙和实施不足。因此，应当充分地运用乡土环境习惯法中积极、合理的制度资源。只有与内生于农村社会生活和文化传统之中的环境习惯相结合，国家环境制定法才能真正地在农村地区扎根于社会现实，并成为乡土生活共同体所普遍认可和接受的法律秩序。

国家环境制定法所确立的规范机制，是针对日益严重的环境问题而制定和实施并体现国家强制力的法律规范机制。现行的环境立法以城市环境保护需要为主要关注对象，具有很强的城市中心主义色彩，而缺乏对农村环境问题以及农村环境保护特殊性的考虑。同时，在我国环境法治进程的初始阶段，很多环境保护法律制度是基于对西方发达国家的环境保护法律制度的学习和借鉴，而忽视了对本土文化资源的合理吸收与运用。很多通过自上而下确立的国家环境立法，远未内化为村民的认知和价值需求。因此，在农村环境法治建设过程中，应当充分发掘、运用和培育环境习惯法，形成制定法与习惯法两种规范机制之间的良性互动关系。苏力教授曾指出：应当重视中国社会中那些起作用的，也许并不起眼的习惯、惯例，注重经过人们反复博弈而证明有效、有用的法律制度，否则，正式的法律就会被规避、视为无效，而且可能会给社会秩序和文化带来灾难性的破坏。尤其是在国家环境制定法缺失、不足的情况下，环境习惯法的规范机制能够有效地弥补国家环境制定法规范机制的缺失、不足，并具有很强的社会实践价值和功能。

（作者系武汉大学法学院教授）