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■程恩富

2005年，本人发表过《加快海峡经济区的合作和发展——兼与长三角、珠三角、环渤海经济区比较》一文，十年后再来审视和研究这三个我国最重要的区域经济社会发展，感触很多。

自今年2月26日习近平总书记就推进京津冀协同发展提出七点要求以来，京津冀区域这块领跑中国经济的“第三极”，又一次成为显性话语。正所谓一石激起千层浪：三地加快了推动协同发展的步伐，知识界也掀起了又一轮区域发展讨论的热潮。

早在1985年，有学者首次提出了“大渤海地区”概念，然后先后还有“环渤海经济圈”“首都经济圈”等不少说法，因而类似“京津冀区域经济”概念的提出，已有近30年的历史。30年来，京津冀区域经济合作发展，作为加快地区和国家改革开放步伐的重大步骤，几度提起又几度沉寂，区域协调发展和区域规划经历了一个“启动—徘徊—沉寂—重提—蹒跚—倒逼而催生复兴”的复杂演进过程。国际上，诸如巴黎、伦敦、东京等都市圈区域发展的经验表明，谋求和注重区域内部行政区划之间的一体化协调发展，成为决定区域竞争力的关键。不可否认，多年来京津冀一体化累积了较多的思想和理论准备，区域经济合作实践是不断深入的，区域竞争力也是不断提高的。但也不可讳言，区域经济一体化进程和协调发展的进程十分缓慢，甚至依旧停留在理念层面。

以解放思想、转变观念为先导，打破“一亩三分地”的思维桎梏，奠定京津冀协同发展的思想基础。

环抱京津“双核”的河北，在为“双核”的发展作出巨大贡献的同时，却致自己在体制性和结构性的窠臼里裹足不前。或者说两市在“虹吸”河北诸多资源之后，却没有给予多少反哺措施。眼下北京发展的极化现象凸显，目前到了其进一步的发展必须也只能依托河北而消除极化现象的地步了，换句话说，是到了没有河北的快速发展、没有河北的现代化就没有北京的进一步发展这一节点上了。即只有首先解决了“大树底下不长草”的问题，让大树底下的草长得茂盛起来，才能解决首都人口资源环境等方面不堪重负的大城市病问题，从而也才能实现北京“世界城市”的发展理念，才能实现京津冀区域打造世界级城市群的发展理念，才能最终谈得上京津冀三地协同发展。因此，要打破“一亩三分地”的思维惯性，就必然要求京津跳出京津发展京津，以发展河北而推动发展京津，以优先提升河北的发展能力和发展水平为抓手，继而实现自身的可持续发展。

我认为，习近平总书记的“双重调节作用的经济发展战略思想”同样是谋求观念转变，探求京津冀协同发展路向的思想基础。即必须反对那种在打破“一亩三分地”实现协同发展路径选择上的“纯市场路向”，而实行政府和市场双重调节的发展路向。这里必须强调的是，那种在京津冀协同发展的路径设计上从一开始就一切以市场为抓手的理念，是值得商榷的。当前，要消除总书记所批评的政策思路，即只讲市场决定作用，而不讲政府作用，只讲混合所有制，而不讲国企要改革恶化加强壮大。那种硬是要把京津冀国有经济的发展优势予以“销蚀”的种种所谓对策，也是不顾客观现实和自身特色的一味效仿。有数据说，外资对北京的经济控制程度已不小。一言蔽之，在河北的发展和赶超上，京津“双核”负有极其巨大的反哺责任，是义不容辞的，就是以极其倾斜的政策和极其巨大的力度，让环首都的河北地区尽快享受到基本公共服务的均等化，让河北地区尽快地发展和富裕起来。

以积极扩展京津冀协同发展的体制和机制的创新路向为统领，建立强有力的区域协调管理机构。

习近平总书记提出的推进京津冀协同发展的“七点要求”，大多也是关于通过全面深化改革以促进形成新的体制机制的范畴。这里需强调下列几点。

（1）建立富有权威的强有力的京津冀协同发展的区域协调管理机构。

长三角区域是“一主（沪）两副（杭宁）”的行政区划和空间结构，三大城市圈融合发展；珠三角尽管也有广深“双核”，但却在广东省统一协调之下，与京津“双核”且三个省级并列区域的性质迥异，较少有体制管理方面的难题。

建立协调管理机构的可能性，既有多年来区域协调发展的正反面经验的启示，更有习近平总书记年初在听取京津冀协同发展专题汇报时的重要讲话精神的推动。基于多年来正反面经验的启示，我认为可以在国务院或发改委等层面设计高层协调领导小组，以协调三方政府共同行动，并以其牵头组建京津冀区域合作研究院，站在宏观和第三方视角研究和探索区域协同发展的体制机制及其运行规律。可以由政治局常委的副总理（张高丽）兼任机构主任。

（2）明确协调管理机构的主要作用和功能定位。

如统一制定和实施前述我们所强调的放眼京津冀整个区域消除北京极化现象的措施和步骤问题，包括区域整体基本公共服务一体化、亟须反哺环北京贫困带的时间表和路线图等问题；组织规划和实施跨行政区划的重大基础设施建设、重大战略资源的开发、生态环境的保护和建设、跨行政区划的生产要素的流动等问题；统一制定符合区域可持续发展的经济社会发展规划和产业结构，制定统一的市场竞争规则和方针政策，如京津冀生态环境的补偿和建设机制的建立、京津冀区域利益分享机制的创新、京津冀人口服务对接机制的创新、交通基础设施一体化的投入和管理机制的建立、首都功能的辐射和疏离分担机制等；指导和协调行政区划的局部性规划与区域整体规划的有效衔接；负责与上述诸方面规划相应的法律制度的制定和监督执行等方面。

（3）把制定和监督执行区域协同发展的法律法规，作为协调管理机构的经常性工作，做到有法必依，换届不换法。这是依法治区和提高地区区域治理体系和能力的重要内容。

就像英国伦敦旁边的米尔顿·凯恩斯新城，从上个世纪40年代开始兴建，至今尚在建设完善之中，70多年间不管换了多少届市长，但都是按照开始的规划和法规来建设。而我国的现行换届政策，轮换频繁，很容易导致规划执行上的改弦易辙。

以京津冀城市群建设为核心，奠定区域协同发展的空间和主体基础。

习近平总书记指出，城市群建设是区域协同发展的载体。规划，首先是城市群的规划，其实质上也就是区域协同发展的“顶层设计”。

这方面，巴黎都市圈以区域规划促城市群建设的做法值得我们借鉴。20世纪巴黎地区的历次区域规划，针对的问题从世纪初控制郊区蔓延，到50年代末谋求区域均衡发展，到60年代中期以发展为主题的区域规划，再到90年代致力于建设“所有人的城市”“欧洲中心”“世界城市”，区域规划的科学编制面向解决巴黎城市发展问题的实际需求，城市群建设不断得到优化。这样，扩大了城市发展的空间储备，扩展了解决城市问题的途径，确保了区域城市发展的灵活性和持久性。

“十二五”规划纲要中明确提出打造“首都经济圈”，推动京津冀一体化发展。北京已经确立了“世界城市”的发展目标，然而北京也正面临着严峻的人口、资源、环境、城市功能错位和疏解等方面的压力。巴黎等城市群的建设经验表明，世界城市是在与周边城市相互协调、分工合作、良性互动中发展起来的，是一个“群建设”的过程。伦敦、巴黎、东京等都市圈，不但是各自国家的政治或经济中心，也是国际经济、金融、商务、文化及信息交流的中心。北京要建设世界城市，同样是一个“群建设”的过程，需要一个城市群的整体支撑。从目前北京的辐射带动情况及天津、河北各市发展状况看，正处于城市发展理念中的成型期向成熟期过渡，即由单向辐射向多向辐射转型阶段，亦即进入城市群建设阶段。完全可以说，中国即将迎来一个“群”时代（城市群时代），京津冀城市群的规划和建成，将是北京（乃至天津）成为世界城市赖以其上的空间基础，也将为区域协同发展奠定游刃有余的空间基础，以及协同发展的坚实而有力的主体基础。

以治理环境污染和加快交通基础设施建设为突破口，打开京津冀区域协同发展新局面。

一个“已经启动大气污染防治协作机制”，一个“把交通一体化作为先行领域”并“着力构建”和“加快构建”，凸显了治理环境污染和加快交通基础设施建设，在打开京津冀区域协同发展新局面中的先行和突破地位。

从“坚决向污染宣战”，催生出“京津冀等六省区欲打破行政区划共同治理雾霾”等报道来看，京津冀协同发展所最先呈现出的一个愈加清晰的线路图，就是首先向雾霾宣战。再也不能让“新一轮”的京津冀一体化重蹈以往“污染—转移—扩散—再治理”的老套。

以交通基础设施建设为先导和突破口打开协同发展新局面，是现实发展催生的理念。我们清晰地看到，长三角都市圈和珠三角都市圈的半小时或一小时生活圈的建成，凸显出同城化的时代趋势。

比照巴黎地区的交通网络建设，京津冀交通基础设施建设，应在以下几个方面实现突破：如整合城际公路交通和城市、城际轨道交通，大力度推进大运量的城际快速轨道交通线路建设，这样便为“极化”的北京等核心城市的疏导辐射或新的集中创造了前提条件；再如，以加强沿海经济带交通联系为目标，加紧建设和形成纵贯南北的综合交通体系，扩大与全国其他地区的联系；还有区域内完善的航空港、港口交通体系建设等。

作者简介：

程恩富，中国社会科学院学部委员、学部主席团成员，本文节选自作者日前在由北京市社科联、市科协共同主办的北京自然科学界与社会科学界联席会议2014高峰论坛上的发言。