■袁桂林
“两为主”政策指进城务工子女接受的责任主体要“以流入地政府管理为主，以流入地全日制公办中小学接收为主。保障流动人口子女接受义务教育的权利”。
1992年邓小平南巡讲话之后，为了增加农民收入，国家开始放宽农民进城务工的条件，对农民工的管理政策也由“控制盲目流动”调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动”。
上世纪90年代中期以后，大量农民工开始到城市工作、生活和定居，流动人口中的儿童数量急剧增加，这些儿童或者在家乡出生被父母带到城市，或者在城市出生而留在城市。至此，流动人口子女在城市接受义务教育事实被认定，其性质、价值和对应思路开始引起讨论。
1995年，原国家教委将研究解决流动人口子女教育问题列入当年的议事日程，基础教育司义务教育处与北京市教育科学研究所也开始调查、研究流动人口子女入学问题。同年，原国家教委在北京丰台等全国的6个区进行了试点，在此基础上于1996年4月印发了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，这就初步形成了“两为主”的政策轮廓。
1998年3月，原国家教委和公安部联合正式颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》，对解决流动儿童就学问题进行较为详细的规定，初步确立了“两为主”（以流入地区政府管理为主，以流入地全日制公办中小学为主）的解决思路。《办法》还规定流入地县级以上政府有权审批流动儿童学校或简易学校。简易学校的设立条件可酌情放宽。《办法》还允许公立学校招收流动儿童可以收取借读费，但不能以营利为目的收取高额费用。
从2000年开始，国家取消对农民进城就业的不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化；积极推进就业、保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多方面的配套改革。农村劳动力就业进入“无歧视流动期”。政策的放开使进城民工数量激增，1982年为3000万，到1997年已突破1亿大关。2000年下半年，国家的农民工政策发生了一些积极变化。当年7月，劳动和社会保障部等部委与国务院发展研究中心联合发出了《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。
2001年5月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》使随迁儿童接受义务教育出现重要转机。重申了“两为主”原则，要求采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。
2003年1月5日，国务院办公厅发布了一号文件，要求各地取消对企业使用农民工的行政审批，强调对农民工和城镇居民应一视同仁。同年1月15日，国务院办公厅发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出“保障农民工子女接受义务教育的权利”，对其子女教育同城对待。
2005年12月，国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出，要努力做好进城务工人员随迁子女就学工作，保障其平等接受义务教育的权利。将进城务工人员随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付公用经费，加大教育资源投入力度，中央财政将根据各省义务教育阶段实际接收的进城农民工随迁子女数，给予经费和办学条件两方面奖励。
2006年6月，十届全国人大常委会第22次会议通过新修订的《中华人民共和国义务教育法》。法案强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则。
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》重点发展农村学前教育，“保证留守儿童入园”。规定在义务教育阶段，进程务工人员随迁子女平等接受义务教育，在当地参加升学考试；针对农村留守儿童，建立关爱服务体系和动态监测机制，建设农村寄宿制学校。
在保障农民工子女在流入地入学的政策变迁过程中，一直存在政策配套不充分的问题。首先是相关政策在国家法律层面始终存在空白，政策多以行政法规的形式颁布，法律位阶不高，其约束效力有限。最主要的立法是2006年的《义务教育法》，该法本应清晰、明确地将“两为主”的政策表述清楚，作为一项重要的政策加以肯定，但实际却语焉不详。而且在该法中缺少罚则，没有规定“流入地政府拒绝”和“流入地公立学校不接收”进城务工子女接受义务教育的处罚措施。地方配套政策缺乏操作性，所以在落实中问题很多，有很多反对和曲解的观点。例如，将“两为主”原则量化解释，说流入地学校接受流动人口子女人数过半了就是实现了“两为主”，这实际上是怂恿了一些地方对外来人口子女接受义务教育设置的高门槛。近年来，媒体陆续披露了义务教育阶段出现的歧视现象，比如“自愿捐款”、要求银行转款、企业代收、基金会代收、明码标价直接要钱等等。各种阻碍农民工子女在流入地接受义务教育的违规现象屡禁不止。
要解决上述问题，还是要将公共教育纳入基本公共服务保障的范围，实现城乡覆盖、一体化和均等化。《国家“十二五”规划纲要》将公共教育排在基本公共服务的第一位，首先保证义务教育，此外还有困难学生补助等等，但没有把流动人口子女的教育列入公共教育的基本服务范围，这是我们下一步工作需要突破和改进的关键。
（作者系北京师范大学教育学院教授）
《中国科学报》 (2014-01-25 第7版 观点)
