■曾晓东
在今年的全国两会上，政府工作报告明确指出，“国家财政性教育经费支出5年累计7.79万亿元，年均增长21.58%，2012年占国内生产总值（GDP）比例达到4%”。这意味着中国向世界宣告了4%目标的实现，意味着中国教育人魂牵梦萦的期盼梦想成真。自此，中国进入教育优先发展的新阶段，进入到“后4%”的时代。
“后4%”时代该怎么做？
如果把财政性教育经费比喻为水库，那么今后的重点是确保继续往里面灌水呢，还是要重新规划和监测沟渠的设计和水量分配？要回答这一问题，就要认真思考目前的教育投入是否合理与可持续，以及在未来如何建立一个更为科学有效的基本教育投入制度。
财政性教育经费支出占GDP的4%是总量估计的结果，本身并不涉及投入和支出机制。在我国GDP增长迅速的背景下，之所以能够有这么大的政策影响力，是社会对教育重视的结果，也是我国各级政府成功地使用政策协调和社会动员的结果。达到4%以后，如果持续使用行政力量替代公共财政制度建设，不仅会产生机制效用衰退现象，还可能导致地方政府对要素的不合理配置。
在以往的教育事业发展中，行政力量通过社会动员和确定教育发展目标，成功地实现了对尚不成熟的财政制度的替代。然而，暂时的替代不应也无法成为永久替代。在支出达到GDP4%后，还须回到稳定的教育财政制度建设和财政充足的原则上，不断淡化对各省财政性教育经费支出是否达到4%的审核。更要不断追问，各省应提供什么标准的教育服务？
教育部门如果不能在短期依赖“确保战略”的同时自觉打破对“确保机制”的依赖，就会在未来10年逐步丧失教育事业发展的友好社会环境。
此外，4%的目标达到后，教育经费的使用是否恰当，经费支出的使用效率如何，也应当成为有关部门关注的焦点。
虽然目前部分省教育经费支出细目并未提供，但一个简单的逻辑推论不难得出——发达地区在GDP总量很高的情况下，为了确保4%目标的达成，会持续加大财政性教育经费投入；而在安排经费支出预算时，由于教师工资受到制度约束，最现实的预算安排就是通过各种“工程”不断提高教育机构的资本投入水平。这种现象已经在发达城市的中小学中体现，首先是校舍不断翻新，然后是教育设备投入水平越来越高，但是，教师职业仍然不具有吸引力。
更严重的是，如果不引导经费投入有效转变为班额减少和农村教师岗位的有效供给，可能出现的结果是，一方面学校各项工程获得可有可无的经费，另一方面大班额无法降下来；一方面教师总量过剩，另一方面农村教师却依然缺乏。现象背后其实是教育要素核算准则和教师岗位配置制度的缺失。
从“确保机制”走向国家基本教育制度建设，要求政府放弃过多依赖行政手段的管理方法，而采用财政预算和常规事业监测这两项制度开展管理。这要求各地政府首先应结合本地区的经济、社会和教育发展水平和规划，以及本地区的公共财政能力，制定出本地区各类教育服务标准和教师配置标准，并将其纳入省级5年教育发展规划。各地政府若想提高教育服务标准，应先考虑其财政承受能力。如财政收入不能支持提高教育标准的目标，则须开展风险评估，必要时启动政府债务评估，或申请提高中央财政转移支付的标准。财政预算应该严格区分公共财政和政府基金收入，公共财政支持教育事业的日常运行，以充足为目的；基金收入支持事业的发展，以调整结构和再分配为目的。
至于各地政府基金收入的预算，则应体现出各自不同的政策重点。我国各省（区市）基础教育按照发展水平，可以分为保障基本、结构调整和稳定运行三个类型。对此应该有常设的第三方咨询机构，专门评估各个省和计划单列市的政府基金收入预算。
告别教育发展的“行政确保”机制，需要教育决策者改变“不管怎么投，只要给教育就好”的观念。从短期看，“行政确保”机制可促进地方政府对教育的投入，但从长期看，若教育事业长期过度依附于该机制，会阻碍国家基本教育制度的建立，是政策非理性的体现。当前教育事业在规模上逐渐稳定，教育事业发展机制需要从运动式发展转向科学监测和向社会发布报告的轨道上来。
（作者系北京师范大学教育学部教授）
《中国科学报》 (2013-05-02 第7版 理论)
