“城市的发展，是不是应该把GDP增长当作唯一目标？”近年来，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在研究城乡和区域发展的过程中，反复思考这个问题。

2025年7月，时隔10年再次召开的中央城市工作会议作出判断，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。会议同时指出，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标。

这让陆铭感到鼓舞。会议结束后，他很快和团队几位主要成员“碰了头”，讨论如何整合长期积累的理论研究和数据资源，构建一套立足中国城市发展实践的评价体系。

7月31日，由陆铭团队牵头编制的《人民城市高质量发展指数报告》正式发布。报告从七个维度出发，融合多源大数据，为全国城市提供了一份高质量发展“体检报告”。

走向自主构建，强调多维价值刻画

“现在既有的各类指标体系大多由发达国家制定。”陆铭表示，不可避免地受到当地发展阶段、历史条件、价值观念和数据可得性的影响，未必能够准确解释中国城市正在经历的变化。

团队梳理国内外已有城市指数后还发现，不少评价体系主要依赖年度统计数据，覆盖面相对较窄，只能呈现城市发展的某个侧面。不同国家对同一变量的统计口径和实际内涵也可能存在差异，影响横向比较。

更重要的是，指标并非一把完全中性的“尺子”。选择什么、舍弃什么，本身就包含价值判断。不同的指标，会勾勒出不同的城市图景，也可能影响地方政府的施政方向。

陆铭指出，就业机会、经济活力和创新能力，仍然是城市吸引人口、改善民生的基础，但一座城市所创造的价值远不止经济总量。“中央城市工作会议提出的7个方面重点任务，恰好反映了中国城市发展实践中对现代人民城市发展的要求。”陆铭告诉《中国科学报》。

其中关键在于对人民城市的理解。陆铭认为，人民城市理念的核心在于“以人为本”，而“人”的需求是多维度的，既需要经济的繁荣，也需要生活宜居、环境美丽、安全有韧性、文化有浸润、治理有智慧。

基于这一认识，团队没有对既有指数体系做“复制粘贴”或“编辑扩充”，而是综合空间一般均衡理论、空间政治经济学和人民城市理念，重新搭建评价框架。

其中，空间一般均衡理论的核心逻辑支撑是，城市是要素流动、产业联动、空间耦合的复杂系统，发展水平取决于与其他城市的协同。强调长期、全局、多维发展的空间政治经济学，则立足长远、统筹全局、兼顾多元价值，加强央地协同，统筹城市更新、生态保护、文脉传承与安全保障。人民城市理念的价值内核为，人民城市人民建、人民城市为人民，以群众的获得感、幸福感安全感为根本评判标准。

相应的，《人民城市高质量发展指数报告》紧扣中央城市工作会议确立的目标，从体系、创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧七大维度出发，融合车流物流、互联网平台、政务热线等多源大数据，构建了一套与国家战略导向直接对应的综合评价框架。

每一个维度都对应着不同内涵，陆铭以“智慧”为例进行了解释。“一提到智慧城市，大家可能首先想到科技，但城市治理最终要落到为人民服务上。”陆铭说。因此，团队在该指数下设预防式治理、流程效率和处置效果三个二级指标，重点关注12345市民服务热线的办理、响应和满意情况，人民网地方留言中的内涝、停水停电等反馈。

在指标制作上，团队则先对底层指标作标准化处理，再统一运用熵权法确定权重。陆铭解释，某项指标在不同城市之间差异越大，说明其包含的信息越多、区分城市的能力越强，所赋权重就越高，反之则权重越低，从而避免人为指定权重的主观随意性。

“从理论基础到指标构建，再到数据来源，都是从中国本土成长起来的。”陆铭补充道。

坚持分类引导，提供城市“体检报告”

在采访过程中，陆铭反复强调，《人民城市高质量发展指数报告》重点不在于对城市进行排名，更不主张地方围绕细微分差展开内卷式竞争。

“一个城市可能只比另外一个城市低0.001分，名次就落后一位，我们认为这没有太大的意义。”陆铭说，指数的价值在于“诊断”，通过这份“体检报告”，帮助每座城市看清自身的长板与短板，进而找到与其功能定位、发展阶段和资源禀赋相匹配的发展路径。

综合指数显示，全国城市呈现总体呈现“东南高、西北低，沿江沿海连片隆起”的格局。高值区集中在长三角、珠三角、长江中游和成渝地区，并从东部沿海向长江经济带纵深延展。省会和区域中心城市往往与周边共同形成较高值区域，显示中心城市的辐射带动作用。与此同时，东西差距依然较为明显。

具体到城市，北京、上海、深圳构成第一梯队，在创新、宜居等价值密集型维度上长期领先。成都、重庆、广州、杭州、南京、苏州、武汉、西安、青岛等直辖市、强省会和经济大市构成第二梯队，是区域发展的重要支撑力量。第三梯队覆盖东部沿海地级市、中西部节点城市及部分资源型、生态型城市，其中不少城市在美丽、韧性等对规模依赖程度较低的维度上表现突出。

全国城市呈现清晰的梯队话结构，每一梯队内部按城市拼音字母音序排列。

需要注意的是，即便是处于第一梯队的城市，也并不意味着“完美”。

以上海为例。报告显示，上海在文明、宜居、创新等维度表现突出。其中，上海在文明维度排名第一，也是三座“创新引领型”城市之一。但作为人口和基础设施高度密集的超大城市，上海在韧性安全维度承受着更高的运行压力。

陆铭特别强调，梯队差异主要反映城市功能、发展阶段和资源禀赋，并不意味着所有城市都应沿同一路径发展。

“人民城市综合指数与城市规模、经济和人口流入总体正相关，但同等规模城市差异显著。”陆铭介绍，当前，中国城乡之间、地区之间的人均GDP和居民收入差距在持续缩小，其中关键因素是人口流动。换言之，人口自由流动对于平衡区域间发展具有重要意义。

《人民城市高质量发展指数报告》中的结论也印证了“人民用脚投票、向高质量城市集聚”。“俗话说，人往高处走，但今天的‘高处’已经变成了一个综合指标。”陆铭说。

这也与人们当下的直观感受相呼应。近年来，围绕“旷野与轨道”、留在大城市还是返回家乡的讨论，说明人们选择一座城市时，看重的已不只是工资和工作机会，还包括公共服务、生活便利、生态环境、安全保障，以及能否在城市中获得稳定的归属感等。

“我们希望，这份报告可以起到‘导航图’的作用，让关心城市发展的社会各界了解每个城市的特色、优势和短板，也帮助各级政府从多维度关注人民城市现代化建设。”陆铭说，“比如有些城市经济发展相对滞后，但能够保护好生态环境，让当地居民感到幸福，有人愿意迁到这里定居，我们认为这也符合现代化人民城市的理念。”

持续追踪跟进，搭建城市运行“监测仪”

目前，陆铭团队正在和上海交通大学及兄弟高校的人工智能（AI）团队合作，探索利用AI模拟中国人口迁徙、优化城市治理等应用方向，以期为公共资源配置和城市治理提供参考。

团队也将持续完善指数体系。陆铭估计，根据现有研究力量，报告计划大约每两年更新一次，用于观察城市发展方向和政策实施成效。

“常态化情况下，城市发展指数属于慢变量，短期内不会发生非常显著的变化。”陆铭表示，随着团队力量壮大，以及数据积累和技术进步，指数有望进一步从年度评估升级为高频动态监测，成为持续输出信号的城市运行“监测仪”。

此外，团队也能够对一些突发状况做出快速响应。国际局势变化、极端天气和公共卫生事件，都可能使人流、物流、交通运行和公共服务需求在短时间内发生明显改变。基于多源、高频数据，团队能够在较短的时间中分析冲击前后的变化，判断哪些区域和环节承受了更大压力、恢复速度又有何差异。

陆铭介绍，指数还可以从全国城市横向比较，深入到单个城市的区县乃至更小空间单元。例如，在人口流入城市逐步向外来常住人口开放教育、医疗、住房等公共服务后，研究者可以持续观察生均教育投入怎样变化、财政转移支付是否真正以人为本。在人口流出地，人们则可以评估公共资源如何随人口变化优化配置。

陆铭同时表示，要想做出更准确的判断并提出建议，离不开高质量数据的支持。更高频次的城市监测依赖稳定、连续的数据供给，也需要打通不同部门、不同平台之间的数据壁垒。在数据安全和个人隐私得到充分保障的前提下，如何让研究结果真正融入治理流程，同样考验跨部门协同能力。他还呼吁，对于以服务国家和地方政府发展为目的的非商业性研究机构，相关政府部门能够在保障安全的前提下，适度开放脱敏、汇总后的研究数据。

“我们的最终目的还是服务于决策咨询。”陆铭说，团队希望既能为中央决策建言，也能根据地方和社会需求，提供更有针对性的研究支持。