7月20日，河南省遭遇极端强降雨，郑州市多个国家级气象观测站日降雨量突破有气象记录以来历史极值。截至目前，洪灾已造成郑州市区12人死亡，当地已转移避险约10万人。

近年来，应急管理受到越来越多的关注，特别是新冠疫情爆发后，我国的应急管理体系逐步建立，应对措施越来越完善，但为何灾害总是屡屡“破防”？

应急体系逐步建立

“我们应急管理的整体形势比以前好多了。”中国科学院科技战略咨询研究院研究员陈安对《中国科学报》说，“虽然从个人感受上，各种事故频繁发生，天灾人祸不绝于耳，但从数据上，尤其是安全生产方面的数据上看，死伤的人数在逐年下降。”

陈安认为，我们感觉事故越来越多的原因有两个，一是现在的信息渠道通畅，新闻报道迅速，自媒体发达，一出事儿，立刻就反映在互联网平台上。二是我们的城市越来越大，城市是个人造的系统，它的承载力有限。这种情况下出现问题就会被放大，甚至演变为灾难性的后果。

西北大学公共管理学院（应急管理学院）院长雷晓康同样认为各地的应急管理体系正逐步建立。

“《中华人民共和国应急管理法》对各响应级别作了明确划分，不同范围、不同情况对应不同响应级别，也有相应的准备和措施。”雷晓康告诉《中国科学报》，“目前，城市有一套应急管理体系。7月20日，河南省防汛应急响应连升两级，由IV级升至Ⅱ级。国家防总也启动防汛Ⅲ级应急响应。这些预报预警和响应级别都说明是采取了应急措施的。”

答卷无法“照抄”

“灾害会以不同的面目出现，而且每次都有其特殊性。”陈安说，“成功的答卷无法‘照抄’，我们也不能做到用一个完善的应急预案解决所有问题。”

在水患防御方面，我国从治理实践到防御机制建设都比较早，也比较完善。对河南郑州、开封这样的城市，多年来应对洪水问题的重心一直在黄河上。因为黄河这一段是“地上河”，河床水位远高于城市，如果出现问题影响会更大。每年雨季来临，气象部门和黄河水利委员会经常会商、协作，协调整个流域之间行洪蓄洪的问题，有时候甚至会牺牲局部保全大局。

“我们的水利设施建设有一定基础，多部门协调配合的机制也一直存在。尽管现在郑州市处于比较紧急的状况，但对于黄河的防范一点不能放松。”陈安说，“这次雨水绕过黄河，直接降到了城区，出现这种情况是大家没有料到的。”

陈安认为，每次灾难都有它的特殊性，我们很难照搬以前的成功经验，制定一套“完美”的应急预案，把以后的灾难都防范好。

“相应的应急预案，事前准备的物资，都没办法按照灾害发生时的情形‘定制’。”陈安说，“应急管理只能根据当时的具体情况，抓紧时间制定新的应对方案。”

应急设施应做增量

极端天气事件的预报很难精准，这也给灾害应对出了道难题。就像和灾难进行一场战争，“情报”不精准会非常被动。

“从专业角度说，应对灾害本来就是困难的，灾难一旦发生，我们要想怎样尽可能地避免损失、避免造成更大的衍生灾害。相应的准备工作应放在这方面，预防的成本也应该花在这方面。那怕是准备得稍微过点度，也比在灾难中准备不足强。”陈安说。

从城市防洪来说，水利设施建设，包括规划的行洪能力方面，现在各个城市都有。陈安说，有些城市看到近10年、20年没大规模的水灾，就想去水道两边开发江景房、湖景房、河景房。这些地方确实风景好，房价格也非常高，如果城市耐不住这种经济冲动，开发房产破坏了行洪河道，一旦来了大水，那这些房子就成为行洪的阻碍。

2018年，陈安团队发布过一个《中国省会城市涝灾与水域变化趋势分析报告》，对我国省会城市水面变化情况及公众对城市内涝的感知现状进行调查。结果显示，我国31个直辖市或省会城市存在水库扩建、自然水域缩小、城市景观面积小等现象。

“该报告是在当年长沙、武汉出现城市内涝的基础上做的。2017年6月至8月，我国南方连续暴雨让公众对城市内涝的认知产生了巨大变化。”陈安说，“我们就想知道，城市的景观水系、水库、湿地都去哪了。调查结果发现，多数是开发房地产了，毕竟房地产比水域面积给城市带来更大的当前利益。”

陈安认为，这种问题一般情况下显现不出来，一旦遇到超规模的降雨，它就可能产生恶果。为防治城市内涝，应保证水库作用，践行水土保持方案，增强排水能力。

“提高城市防洪的应急能力，管理部门应联手综合治理，我们宁肯多做些，要做增量不做减量。”陈安说。