“按照维护生态格局基本稳定的要求，必须要将生态功能极重要区域及生态极敏感脆弱区域划入生态保护红线。”11月7日，在自然资源部召开的新闻发布会上，国土空间规划局局长刘国洪就近日印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《意见》）进行解读。

底线思维 保护优先

刘国洪介绍，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。《意见》具体突出的原则包括：坚持问题导向、底线思维、以人民为中心和因地制宜。

其中，针对生态保护红线，《意见》指出：要优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持等功能的生态功能极重要区域，和生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化等区域划入红线内，进行强制性严格保护。

放在红线划定区域首位的水源涵养有何内涵？在接受《中国科学报》采访时，中国科学院东北地理与农业生态研究所研究员佟守正表示，水源涵养是指土壤、林地、湿地等自然综合体的蓄水、调节能力,是生态功能的重要体现。供人类使用的饮用水水源地也包括在其中，不同的植被类型、盖度、枯落物组成、土层厚度，涵养能力也各不相同。

比如在一些河流上游区域或湿地区域，即便土地表面看不到积水，但土壤中吸渗了丰富的水分，“这些水分一点点补充到大江大河下游”，佟守正举例，如青藏高原等高山冰川融雪形成水流的源头区域，作为长江、黄河的上游，“如果不加以保护受到破坏，将来在水质、蓄水能力等方面都会产生问题。”

而对水土流失、沙漠化等生态极敏感脆弱区域，“保护”二字有不同含义。中科院沙坡头沙漠研究试验站副站长张志山表示，在一些沙漠地区，如城镇边缘，尤其是铺设天然气管道、铁路和公路等设施的区域，应因地制宜地进行治理和保护。

“比如半干旱区降水相对较多，不进行人工干预可自然恢复，而干旱区则须先治理、再保护。”张志山说。

一张底图 权责分明

《意见》还指出，到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享。

“一张底图”有多重要？武汉大学资源与环境科学学院教授艾廷华打了个比方：“可以将底图看作是一个展示背景的基础框架。如果将底图比作舞台，那么这个舞台要呈现不同故事的发生场景，比如基础的地形地貌、道路河流等，要作为其他专题业务信息定位的背景。”

另外，针对不同需求，底图的要素种类、比例尺、表达颜色和符号形式有一定可调整的自由度。“如果面向交通设施规划，底图的道路、水运信息会多一些，如果面向生态环保，植被、湿地等方面的信息会多表达一些。”艾廷华表示。

此前，三条控制线由不同部门牵头划定，由于在划定标准、技术要求和管理规定上统筹协调不足，出现了交叉冲突难落地的情况。“以往确实存在重叠的情况”，佟守正提到，如有些区域，既是保护区，又是其他类型的保护单元，不同保护单元之间边界重叠，界限不清，且同时涉及到多个管理部门。

机构改革后，三条控制线作为“多规合一”的国土空间规划的核心要素和强制性内容，由自然资源部牵头组织划定，统筹协调解决空间上的冲突问题。“如果能出一张图、明确归属部门，控制线的划定会更有助于明确保护区权责。”佟守正表示。