■茆京来

国务院机构改革方案于3月13日提请十三届全国人大一次会议审议，3月17日经全国人民代表大会表决通过。方案提出，为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国，国务院将组建生态环境部，不再保留环境保护部。

生态系统作为人类赖以生存的基础，同时具有物质属性和生态属性。物质属性体现在自然资源的开发与利用，如土地使用、矿产开发、农林渔牧经济等，生态属性体现在生态功能以及给地球生物和人类社会提供的生态服务，如洁净的水、清新的空气、适宜的气候等。从高山到大海，从人到自然，各环境要素间的功能结构既各自独立又完整统一，尤其在同一生态功能区内，各环境要素密切关联，相互影响。

对于人类社会而言，生态环境本质上就是指生态系统的生态功能，是决定和影响人类生存与发展的大气、水、海洋、土地、森林等环境要素以及生态系统结构与功能、容量与质量的总称。对生态系统造成严重损害的人类社会经济活动主要有两类，一类是物理性掠夺，如森林砍伐、矿产开发、湿地破坏等，另一类是化学性破坏，如空气污染、水污染、土壤污染等。

本次机构改革方案通过组建自然资源部来控制物理性掠夺，组建生态环境部来防治化学性破坏，具有很强的科学性和针对性。新组建的生态环境部将在环境保护部职责基础上，重新整合国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责。生态环境部作为国务院组成部门，主要职责是制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。

我国环境管理部门的历史可追溯至1974年10月成立的国务院环境保护领导小组，其职能于1982年5月并入新组建的城乡建设环境保护部内设的环境保护局；1984年5月成立了国务院环境保护委员会，由副总理兼任委员会主任，当年12月将城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，作为委员会的办事机构；1988年7月，环境管理工作首次从城乡建设部独立出来，明确新成立的国家环境保护局为国务院副部级直属机构，并作为国务院环境保护委员会办事机构综合管理国家环境保护工作；1998年6月，国务院环境保护委员会被撤销，国家环境保护局升格为国家环境保护总局，明确为国务院正部级直属机构；2008年7月，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门。

虽然都是履行环境管理职责，但不一样的名称也带来了不一样的内涵。与环境保护部相比，生态环境部多了“生态”，少了“保护”，两字之差，却体现出国家环境管理思路发生的战略性转变，已经从环境污染的治理控制为主转为生态环境的发展促进为主，由守转攻，由堵转疏，注重长效。

生态环境是密切关系人民群众切身利益的公共产品，具有很强的公共利益属性，需要像发展促进经济一样，来发展促进生态环境。新组建的生态环境部在管理职责上更加集中，管控流程也更加通顺，实现了地上水、地下水、江河湖海等水环境的统一管理，尤其是水体与周边陆地环境之间的统筹管理；实现了城市环境和农村环境的统一管理，尤其是同区域内点源和面源之间的统筹管理；实现了一氧化碳排放和二氧化碳排放的统一管理，尤其是节能与减排之间的工作协调与统筹管理，为生态环境的发展促进夯实了基础，提供了重要制度保障。

过去由于认识不足，监管不够，少部分人通过损害大家的生态环境，来攫取个人的经济利益，这种隐蔽的偷盗行为，严重危害了百姓生命财产安全，祸及子孙后代。环境管理部门长期采取被动守势，力争少欠新账、早还旧账，但环境污染现象并没有得到彻底控制，环境质量不断恶化，环境数据越来越难看，政府的公信力也越来越低。

随着中央积极推进生态文明建设，不断调整顶层设计，深化制度改革，全社会对生态环境的认识和理解也越来越深刻。尤其是十八大以后，环境监督方式越来越多，环境执法尺度越来越严，污染治理力度越来越大，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，环境质量恶化的总体趋势已经得到有效控制，部分区域环境质量改善的程度和速度都前所未有，环境管理工作即将从环境污染治理控制阶段迈入生态环境发展促进阶段。

从环境保护部到生态环境部，不仅表明了中央进一步加强环境管理的决心，更为环境管理工作注入了新的思路和内涵。任重道远，砥砺前行。