“环境保护处于负重前行、补齐短板的关键期，要求我们必须加大力度、全力攻坚。”环保部部长陈吉宁在日前举行的2017年全国环境保护工作会议上表示。

我国的环境负重到底有多“重”？如何为环境“减负”？有关专家给出了解答。

城镇化面临突出环境问题

环境保护部环境规划院院长洪亚雄认为，近40年来，我国城镇化发展的成就举世瞩目，但也面临一些突出的环境问题。

他认为在宏观层次上有三方面问题：环境污染重。我国主要污染物排放量在2000万吨量级上，超过环境容量两倍左右；2015年空气质量达标的城市只占21.5%，黑臭水体在城市里普遍存在。生态受损大。全国生态足迹增加的速度远远超过承载力的增长速度，一些河流开发利用率超过生态警戒线。环境风险高。数以千家的化工企业毗邻水源保护区、人群密集区。

这种突出矛盾在京津冀地区尤为明显。2016年11月，京津冀区域PM2.5浓度上升8.5%，共发生5次影响范围较广、持续时间较长的重污染过程。数据显示，京津冀周边地区统计了6个省市，北京、天津、河北、山西、山东、河南，国土面积占全国7.2%，消耗了全国33%的煤炭，单位面积排放强度是全国平均水平的4倍左右，6省市涉气排放主要产品产量基本上占全国的30%到40%。

资源与消费，环境承载与污染排放，是任何超大城市必须面对的平衡考题。专家指出，华北地区在不利的地理气象条件下，聚集几亿人口、布局生产强度高的重工业，在全世界范围少见。“治霾好比胖子减肥，增强代谢能力的同时，必须控制住进食，也就是减少各类污染物的制造，空气环境质量方能得以改善。”北京市环保局总工程师于建华说。

优化城市生态

当前，全国城市空气质量普遍超标，臭氧污染问题进一步显现。在水环境方面，部分水体水质趋于恶化，总磷污染问题日益凸显。

“环境资源承载力是有限的，根据我院测算，全国COD（化学需氧量）和二氧化硫环境容量约在1200万吨左右，目前全国排放量远远超过环境容量。”环境保护部环境规划院副院长吴舜泽说，不少城市管理者尽管认识到环境资源承载力有限，但通过大规模调水、超采地下水、在城市河流下游排污、边界地区布设烟囱等资源输入、污染输出的方式，解决发展规模和方式与环境资源承载力不适应的问题，没有顾及区域性、流域性和长远的环境损害。

“因此，以环境资源承载力为基础，优化城市发展，需要将管控的关口前移，采取综合手段进行管理，逐步将社会经济活动的环境影响，约束在环境资源承载力范围之内。”吴舜泽表示，污染物排放总量、煤炭消费总量、机动车保有量、水和土地资源开发利用总量等是控制环境资源开发强度的有效手段，需要将这些手段与环境资源承载力监测评价预警结合起来。

江苏省生态环境评估中心主任刘伟京坦言，长期以来，经济建设占据主导地位，环境保护主要服务于开发建设活动，“即便站在环保阵地最前沿的规划环评，也是在开发建设方案‘大局已定’甚至‘生米煮成熟饭’之后的跟进”。

“要通过开展战略环境评价，强化宏观层面的战略研究，逐步建立生态环境质量与产业发展、污染排放、生态系统健康等要素之间的内在联系，提升环境保护工作的整体性、协同性、科学性。”刘伟京说。

用法治手段为环境“减负”

个别地方为应付环境保护督察发红头文件强制关停市区和县城大多数中小餐馆；有的城市用行政手段强制辖区内企业停止生产，给守法企业正常生产经营活动造成严重影响；一些城市在空气质量监测站点周边频繁洒水、用“喷雾车”喷雾、禁止货车通行……刚刚过去的2016年，这些行为反复在地方上演。

“要综合采取行政、市场、法治、道德手段去治理。”国务院发展研究中心资环所副所长李佐军认为，治理环境问题，在体制机制上，需要从两个方面同时发力：首先是构建合理的市场机制，比如碳排放权交易机制、排污权交易机制等，市场机制一般成本较低，且能优化配置资源；其次要建立政府管治机制，以减少内耗、形成合力、提高效率。

“在现有的环境法治背景下，强有力的行政管理手段比较容易在短期内产生效果。”李佐军表示，从长远来看，法治手段是根本出路。以治霾为例，需要同时在立法、司法和执法三个层面发力。从立法层面来看，现在针对大气污染排放的主要领域，已经有了很多相关规定和政策，但大多没有上升到法律层面。

“现有的大气法里有一些规定，但规则不细。所以在现实生活中，企业超排了，得到的多是约谈、罚款等行政处罚，还没上升到法律层面，不像贪腐等犯罪可直接判刑。”他说，另外和固废、水等污染相比，大气污染还有一个特点，就是难以判定排污主体、排放数量及其环境影响，故常常不容易确定处罚依据。

“解决京津冀地区的环境超载问题，归根结底要靠人和制度，要靠科学的制度设计调动每个主体治霾的积极性，要靠联防联控机制的设计形成治霾合力。”李佐军强调。（本报记者 叶乐峰）