■博俊

“防灾减灾”是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。李克强总理2016年4月24日考察震后重建的芦山二中，强调：“一定要建最坚固的校舍，要经得起任何考验。只有学校、医院的建筑最坚固，全社会才感到最安稳。”4月10日之后一周多的时间，全球连续发生４次里氏７级以上地震，再次引发公众对自然灾害的关注。同样烈度的地震，在不同区域往往产生后果迥异的影响。除了环境、人口等自然因素差异，特定区域及城市防灾减灾基础设施薄弱、技术缺乏、应急预案粗糙、治理能力不足等都是促使灾害影响扩大的社会因素。

我国城镇化步伐长期大规模快速发展，以规模扩张和低质量发展为代价的城镇化隐藏着诸多自然及人为灾害风险。不仅区域自然灾害和安全事故频发，连北京、上海、广州、天津、深圳等一线城市也不能很好地控制自然或人为灾害造成的人员及财产损失，都曾发生致命的人为灾害。去年深圳“12·20”滑坡事故引发人们对城市基础设施建设、安全标准、城市运行管理及防灾减灾治理能力等多方面的质疑。今年5月12日是我国第八个防灾减灾日，不仅要在防灾减灾宣传周加强宣传教育，更要结合全球的自然或人为灾害事件，反思防灾减灾治理体系的漏洞，增强全民防灾减灾安全意识，开展安全疏散演练，提高灾害应对能力。

城镇化是一个持续演进、整体发展的系统提升过程。人类追求理想城市生存方式的努力过程与努力成果分别代表动词与名词意义的城市发展，代表着阶段性的城镇化发展目标与发展结果。时隔37年，中央重启城市工作会议，由对城市规划、建设和管理的关注上升为对城市“生产、生活、生态”整个体系健康发展的系统治理和全方位部署。城市发展进入新的发展时期，更加突出以人民为中心和主体，明确强调共治共管、共建共享。让城市和谐宜居更美好，基础是提高城市发展质量，控制城市开发强度，提升城市安全标准、建设品质和运行管理水平。从防灾减灾管理走向防灾减灾治理，本质就是发动城市发展的所有利益相关者全面参与到防灾减灾治理体系之中，构建“生产生活生态”和谐、“环境—社会系统”健康的绿色城市，推动区域防灾减灾规范化、程序化、法制化和能力化。

全面充分地落实防灾减灾措施是一个长期的基础性工作。区域防灾减灾治理体系建立在中央、各部门和地方管理权限与资源配置机制基础之上。国内外许多案例表明，由于规模小、灵活性高，地方政府能更有效地开发试验并应用各种能适应当地需求的防灾减灾工具和技术，并能将当地防灾减灾需求及时纳入优先事项。中央、各部门及其他地区的防灾减灾应对措施与救助力量，到特定城市就是“千线一针”，如果脱离地方需求或缺乏属地政府协调配合，行动效率和效果就会受到限制。要明确建立以属地管理为主的城市综合防灾减灾治理体系, 开发防灾减灾技术，改善城市标准体系，提升城市公共服务和生活品质。国际标准ISO37120《城市可持续发展指标体系》已经进入试点实施阶段，相应的国家标准已经形成征求意见稿，将防灾减灾及安全发展的相关标准纳入城市可持续发展指标体系，对引导和规范新型城镇化健康、安全、可持续发展具有重要的保障作用。

自然灾害频发多发的区域及城市应更多地关注治理体系和治理能力建设。灾难固然可怕，但更可怕的是人们在面对灾难时缺乏应对常识和能力。区域及城市防灾减灾投入不能总是推延到自然或人为灾害发生后才提供。有能力和负责任的地方政府，应在考虑城市发展不确定性风险的情况下，根据灾害风险评估等级，前瞻地保障防灾减灾治理体系运行维护的基本投入。要认真落实国家相关防灾减灾措施，将防灾减灾事宜及相关规划纳入到区域发展规划、区域土地利用规划以及基础设施和公共服务规划等日常事务中。要及时有效地公开区域防灾减灾需求和相关信息，加强特定区域中小河流治理、小型水库除险加固和山洪地质灾害综合防治，提升区域防灾减灾综合应对能力。要加大防灾减灾投入力度，提高设施耐震性能，推进技术研发和人才培训，发挥科技在防灾减灾决策、灾害风险管理及灾后重建中的作用。如NASA开发了利用卫星遥感技术绘制灾害地图的程序，可在发生大面积自然灾害时，快速评估定位受灾最严重、最需要优先救援的地区。

在总结借鉴国际国内经验的基础上加快构建防灾减灾长效机制。在国家层面要加强统一的防灾减灾战略规划，深化国际防灾减灾合作，提升防灾减灾基础能力。在区域和城市层面，要建立统一的防灾减灾指挥应急系统，制定区域和城市防灾减灾长远规划，把安全工作、防灾减灾工作落实到城市发展和城市工作的各个环节、各个领域。安全是城市的生命线，城市问题错综复杂，充满了种种隐患，必须把安全放在第一位，切实提高国家、区域和城市对城市生态环境脆弱性、基础设施脆弱性及防灾减灾治理能力不足的认识，严把城市发展安全关、城市建设质量关。要基于科学研究和前瞻性安全风险分析，全面评估不同区域的灾害风险及可能的安全隐患，开发弹性应对策略，提高城市整体面对未来威胁的应变力、机动性及恢复力。要持续监管、定期评估防灾减灾政策、规划、计划及应急方案，加强日常防灾演练和应急训练，及时修订应急方案，动态调整防灾减灾工作的优先事项和投入，确保防灾减灾体系持续运行，及时响应突发的自然或人为灾害。

（作者系中科院政策所研究员）