关于科技政策的变迁，其中有些问题一直没有得到应有的关注，而这些问题恰恰是影响政策质量的具有普遍性的基础性问题。一个具体的问题就是：在政策变迁中，前后相继的两项政策到底发生了哪些变化？

 

大体来说，政策制定的模式有两种：渐进模式与激进的替代模式。渐进模式比较常见，好处是新政策运行的阻力与运行成本都比较低，容易被公众认同与接受，也许对于政策制定者来说，这种模式还有一个重要的好处，就是能够保持政策的延续性。但是，它的缺点也是非常明显的，即这种渐进模式制定出来的政策总是有意回避一些重大问题，只是被动地对一些非根本性问题进行修补，很多基本性问题无法得到解决，长期积压，所以这种模式制定出来的政策缺乏前瞻性。而采取激进的替代模式，政策运行的阻力和成本都将不确定性地扩大，运行的后果也无法完全预料，这种模式下制定出来的政策，一旦成功将具有渐进模式完全无法比拟的优越性。按照学界常规的理解，从历时性角度来看，政策变迁的轨迹将锁定在社会总成本最低的路径上。然而存在的问题是，社会成本最低的路径并不一定就是最优的政策。现在的问题是，在两种政策制定模式下出台的政策与前期政策相比的进步性指标应该关注政策内容是否具有不可通约性，否则，政策变迁的意义将大打折扣。可以肯定地说，政策更迭的频率与政策进步没有必然联系。

 

所谓不可通约性，是美国科学哲学家库恩于1962年在《科学革命的结构》一书中首先提出的一个概念。它的原意可以粗略地表述为：不同的范式之间彼此是不可通约的。而范式的转变是科学革命发生的前提条件。虽然关于不可通约这个概念的争议比较多，但它所具有的解释力也是很明显的。回到本文的论题，那就是前后相继的政策之间是否可以通约？换言之，两个政策之间的差异是根本性还是修补性的？如果这种差异是根本性的，那么就可以说两个政策之间不可通约；如果这种差异只是修补性的，那么两个政策之间就不是不可通约的。基于这种认识，我们马上会推测到：如果两个政策内容的差异是根本性的，那么由此带来的政策范式将导致一种革命性后果的出现；反之，如果两个政策内容之间的差异是修补性的，那么由此带来的政策是可以通约的，也不会出现革命性的后果。基于这种分析，我们来看一下政策变迁中的不可通约的例子，如从计划经济向市场经济的转变，这两种经济体制之间是不可通约的，这两种观念的拥有者双方都无法说服对方，恰恰由于这点，我们可以看出这种变化是革命性的，它所遭遇到的阻力也是非常巨大的，但带来的后果也是革命性的。可以设想一下，我们如果不采取这种完全替代战略，而是仍然在求稳的观念指导下对原有的计划经济模式进行修修补补，中国会取得今天这样的成就吗？从这个意义上说，前后相继的政策内容之间的这种不可通约性恰恰是政策进步的表现。过分迷信渐进政策模式是一种认识误区。

 

我们的政策制定者通常喜欢采用渐进模式，这种求稳的观念严重制约了政策质量的提升，导致政策的预见与解释功能大为降低。其实，这是政策制定中典型的短视行为。表面看来，这种渐进模式的政策具有诸多优点，其实，这些都是小利，希望通过这种模式实现一种革命性的变化几乎完全是不可能的。渐进模式下的政策老化速度是惊人的，导致政策的解释空间与预见能力总是落后于实践的发展步伐。

 

因此，在政策制定中我们可以引进一个标准，即以前后相继政策的内容的不可通约性来测度与评价新出台政策的质量，只有那些不可通约的内容的增多才真正构成了一项新政策的独特的解释空间与预见能力。基于这种考虑，应该大量消减那些没有或很少有不可通约内容的政策出台，因为它不会带来更多革命性的变化。从这个意义上说，对于一些事关国计民生的重要问题，在政策制定中我们应该大胆地采用完全替代型政策。虽然这条政策制定路径暗含了一些风险，但它所具有的潜在收益也是巨大的，也许这份风险，正是我们追求进步与卓越所必须付出的代价。

 

（作者为中南大学教授）