■李秀彬 王亚辉 李升发

上世纪90年代以来，“土地是农民命根子”的说法或“农地社保论”在政学两界广泛流行。这种观念可大致概括为“土地既是农民的财产，又是农民的生产资料”“农地对于农民最基本的功能就是社会保障功能”。由此推断出农地绝不可以市场化。但近年来，坡耕地的撂荒和土地流转中存在的大量“零租金流转”现象，说明耕地资产在贬值。系统的定量化估算表明，对于绝大多数农户而言，家庭承包的几亩耕地资产，已基本丧失了其原有的社会保障功能，“耕地社保论”需重新审视。

耕地撂荒和

“零租金流转”情况

2000年以来，随着劳动力成本的快速上升和农村劳动力的大量析出，我国丘陵山区面临着较大的撂荒风险。我们对全国142个山区县中235个行政村的耕地撂荒抽样调查发现，2015年78.3%的村庄出现撂荒现象，全国山区耕地撂荒率为14.3%。

与此同时，土地“零租金流转”的现象也非常普遍。我们基于1986~2015年农业部农村固定观察点2万余农户的追踪发现，在已流转的土地中，2002年以来“零租金”流转的比例均超过40%。2014年中国收入分配研究院对全国15个省、234个县区的抽样调查也发现，全国“零租金”转出耕地的比例为39%，其中山西省和重庆市分别为70%和72%。此外，我们于2014年和2017年分别对重庆市武隆区、忠县和酉阳县等山区县展开农户调研，农户样本总计1395个。结果发现，三县整体的“零租金流转”比例为79%。这说明我国农地的弃耕撂荒和“零租金”流转现象并非个例，特别是在丘陵山区已经非常普遍了。

家庭承包耕地资产的社会保障功能变迁

三十年来，我国农村户均承包耕地面积略有波动，总体变化不大，基本维持在户均8亩、人均2.5亩左右。对于农户家庭而言，这部分资产的生计保障功能主要有三个方面：（1）作为务农的生产资料，具有就业保障作用；（2）养老保障，即当农民退休或年龄较大无法经营农业时，转出耕地获得租金以维持老年人的日常生活；（3）金融抵押功能，即把耕地作为抵押品向金融机构申请贷款的抵押贷款作用。

首先看一看家庭承包耕地的生产资料功能。我们利用全国农产品成本收益资料和农村固定观察点数据分析发现，以种植粮食作物为例，2015年农户经营自家承包的耕地，其收益仅占家庭总收入的5%。纯粹经营粮食生产的农户，若想获得全国农村户均收入水平，现阶段需经营耕地244亩，即需租入他人耕地236亩。而在上世纪80年代则只需要16亩，仅需租入8亩。这说明农户自家承包的耕地在30年前对家庭收入有很强的支撑作用，但现阶段这种支撑作用已很弱了。

再看耕地的养老保障功能。根据农村固定观察点的数据计算，2015年全国耕地流转租金平均为243元/亩。据此计算，农民出租自己承包耕地所获得的养老金约为630元/人/年，仅占目前我国农村居民养老保障下限需求的10%。这说明现阶段家庭耕地资产已远远无法满足农民的最基本养老需求。然而依据同样的数据源和口径计算，1994年以前农民依靠耕地是可以满足老年人的基本养老需求的。此后缺口越来越大。30年来耕地资产的养老保障价值总体下降了73%。

最后，作为金融抵押品，家庭承包的8亩耕地按照现行政策可获得的最高贷款额度仅为2151元。假设农户经营一个小型的养殖场，所需资金大约为20万元。若以家庭承包的耕地作为抵押品向银行申请贷款，仅能满足1%的资金需求。

可见，无论是作为生产资料还是养老保障，农户家庭的耕地资产在80~90年代均有很强的保障能力。耕地“命根子”或“社保论”的说法在当时是符合实际的。但近年来，家庭承包的耕地资产对家庭生计的支撑作用不断下降，目前已远远无法满足农户的社会保障需求。因此，有必要重新审视“耕地社会论”，这有助于我们对新时期耕地资产价值的客观判断。

耕地资产贬值为耕地承包权

在一定范围内流转提供了契机

上述分析表明，由于耕地资产价值的下降和农村居民生活水平的不断提高，我国农户家庭耕地资产原有的社会保障功能已基本丧失。农户仅依靠其拥有承包权的耕地，已无法支撑家庭最基本的生计需求。在这种情况下，新时期农村居民的社会保障必须建立在公共社会保障体系的基础之上，而不能再指望家庭拥有的少量耕地。另一方面，“耕地社保论”的假说也失去了其基本论据。以“社保论”来反对耕地要素的市场化改革，已难以立足。这无疑为耕地承包权在一定范围内流转提供了契机。

在劳动力成本不断攀升的情况下，实现农民增收的关键是提高农业劳动生产率，这必然要求土地规模化经营，但目前主要依靠的土地经营权流转，却存在着交易费用偏高的问题。据农业部统计，目前我国耕地面积大于50亩的规模农户，平均地块数量为33块，需要与47个农户进行流转交易。我们在山东省的调研发现，规模户平均需要与59个小农户进行租地交易，而完成这些交易平均需要半年以上的时间。值得注意的是，这些规模户平均耕地面积仅为128亩，不及规模户期望值的一半。土地流转中的交易成本偏高，难以达到适度经营规模，说明土地经营权流转政策难以满足当下生产力发展的需要。这客观要求放开耕地承包权在一定范围内的流转，使市场在资源配置中起决定性的作用。此外，耕地经营权作为金融抵押品难以处置，且家庭承包耕地资产的抵押贷款额度过低，同样呼吁土地承包权的适度流转。

当然，为防止土地集中和兼并，地方政府对放开耕地承包权流转的改革要有序进行。首先，在市场准入上可设置一定的限制，比如只允许耕地承包权在农户间流转；其次，参照城市房地产限购政策，耕地承包权可以先在县域范围内流转，然后逐步扩大到地级市或省域范围。

（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所）