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■夏晓华

资源品价格扭曲的现状分析与研判

中国改革开放三十多年的历程是逐步放开市场管制，并充分发挥价格机制在各种商品定价权中的决定性地位的过程，通过逐步放宽对价格的管制，价格经历了由“严格限制，票证供应——价格双轨制——直接市场定价”的过程。一般生活生产商品领域与服务性领域的市场化程度已经有了显著提升，市场已经在一般性服务于商品领域起到了决定性的作用，但是，在以石油、天然气、煤炭、电力为主体的资源性产品领域，其主要价格形成机制依然是由政府主导，价格形成机制中直接管制成分较多，利用税收等间接规制方式有限，市场尚未发挥足够的作用，因此，如何引入市场机制打破价格改革的“最后壁垒”就成为了下一步深化改革的重要内容。

单凭政府的价格管制导致了资源品价格的外生性扭曲，而旧有的资源税体制受制从量计税的非理性模式，但单一的试点改革却因为税负抵销政策、税负转嫁等原因难以取得明显的效果。如果想要对资源品的价格扭曲进行有效的解决，应当采取资源税统筹配套改革的机制，逐步有效地解决经济体制中长期存在的改革症结，从而起到从根本上调节资源品扭曲价格的目的。

资源品价格扭曲的资源税统筹配套改革

机制设想

1.构建全优化税费改革体系，统筹多方改革。

首先，对资源税进行全局顶层设计，构建统一税政体系。

资源品价格扭曲的主要原因就是旧有的资源税税制。在逐步推进资源税改革的前提下，结合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，配合中央《建立事权和支出责任相适应的制度》的政策安排，建立完善全局性事权与财权相匹配的财政体制。完善资源税改革，通过全局化改革逐步摸索出西部与东中部地区协调可持续发展的方向。

在全局化设计的基础上，构建统一的税政体系，赋予地方政府适宜的税政管理权限，将资源税培育成地方主要税种，为经济尚不发达的西部地区提供一个稳定可靠的税收支柱，以促进当地经济的发展。

其次，构建统一的全国资源品市场，引入市场定价机制，理顺市场价格与财税体制之间的相互关系。逐步推进打破现行的资源品地方垄断与地方保护主义，建立可以全国流通交易的资源品统一市场。可以考虑在上海期货交易所的基础上建立一个覆盖全国的资源品期货交易平台，引入足够的期现货交易来逐步引入市场定价机制，并且通过期货与现货交易的套期保值手段，帮助资源品消费企业锁定资源品交易价格，并且通过促进市场的期现套利交易从而使得资源品估价更为合理化。

在期货交易所交易品种的基础上，相关政府部门可以依据期货市场的统一价格来合理确定现货市场的价格，促进资源品消费价格的合理确定，并逐步打开资源品市场的区域性限制，最终实现资源品的合理自由流动。在市场机制的基础上，利用财税的间接性调控手段，以间接的调控来控制资源品的价格，使其在合理的范围内波动是财税体制改革对资源品价格必不可少的宏观调控。

2.建立资源税统筹配套的分类改革，在改革的同时确保民生。

在全局优化税费改革的基础上，从制度与市场上放宽对资源品的过度管控，为下一步的资源税统筹配套改革创造条件。财税联动体制改革也应当是从资源品“油气煤电水铁”等诸多方面进行逐步的稳定与改革，将试点与改革相结合。

第一，建立煤电联动改革，促进煤电防火墙机制的建立。

在三大基础性能源中，中国的煤炭资源的自给自足率最高，受国际价格的影响也最小，并且因为煤炭与电力的密不可分的关系，从煤电改革着手是改革最容易推行的两个方面。

第二，逐步扩大资源税基础，把握改革窗口期。

在宏观改革的基础上，确保煤电一体化改革稳定民生，然后对于其他资源品领域逐渐放开市场，引入市场竞争机制，将资源品产业的产业上游（即资源开采与精炼企业）与资源品产业链下游的（零售企业）共同引入竞争机制，将原来的政府指导定价逐步替换成为竞争定价。将资源品外围服务性行业引入民营资本，进行服务外包，从而降低成本。并在此基础上，逐步做到资源税的合理征收与使用。在资源税的基础上，对于企业生产以试点的方式开展环境税的征收，建立完善的生态补偿与代偿机制，例如征收碳排放税，鼓励生产性企业自主发展节能环保产业，从而促进环保产业的发展，增强产业生产的集约化与节能化。

第三，税费改革统筹推进。通过资源税的税费统筹改革，化解改革阻力，降低征税成本，从而使得改革可以顺利有效的进行下去。

第四，财政补贴与价格改革并行。应当建立对于市场价格波动的应急保障机制。利用财政支出与转移支付，在市场价格出现大规模上涨的时候，建立社会救助、社会保障与市场价格联动机制，将生活困难的低收入群体纳入保障范围，缓解物价变化对人民生活的影响。

资源品税制改革破题之关键

1.旧有资源税税收设置加剧资源品的不合理利用以及更深层次的资源品价格扭曲。

中国资源税开征于1984年，1984年9月28日由财政部出台《资源税若干问题的规定》，率先对石油、煤炭、天然气等资源品传统品种征收资源税。从1994年1月1日，资源税开始实行从量定额征收，对所有应税资源类产品采用“普遍征收、级差调节”的办法。但是，经过二十年资源税仍然采用的是从量定额征收的办法。以资源品的标准产品为例，目前原油税额度为每吨8～30元，天然气税为每千立方米2～15元。相比于发达国家水平，中国的资源税水平一直较低，以石油开采的最高税额每吨30元来计，西方发达国家的税率都远超中国，其中税率最低的法国、德国来看，其税率水平是中国的34倍，而美国的石油税税率更是远高于中国。

因为税额确定的差异性、税基计算的复杂性以及税额的低额性等多重特征导致资源税在中国是一个较为特殊的税种，其主要的问题在于在实际的资源税定额征收过程中，资源税的税费因为统计口径不合理导致了税基的计算非常复杂，再加上作为地税税种，各地的计算方式差异性很大，导致资源税在最初的税基计算环节上就有着较大的问题。

在征收难度大，税额水平低的情况下，中国的资源品价格又存在着普遍性的政府指导定价问题，再加上长期以来的中国资源品价格与国际价格的明显倒挂，一方面，低廉的资源品价格使中国生产制造业企业倾向于使用高资源消耗的生产模式替换资源充分利用的集约化生产模式。另一方面，由于政府经济政策的主观性引导，通过政策性工具人为干预资源品价格，通过这种政府行政干预所产生的价格扭曲称之为外生性扭曲。而在中国内生性扭曲是由于外生性扭曲所引致的引致扭曲，并不是纯粹经济自觉性行为。因此，中国资源品价格扭曲更重要的是外生性扭曲，即所谓政策引致扭曲。

在外生性引致扭曲的产生原因中最根本的原因则是在于，政府对于资源税的征收一直处于较低的征收环境，难以发挥资源税的市场调节作用，而取代资源税对市场进行调节的就是从计划经济以来一直施行的行政干预制度，但是因为信息的不对称以及市场价格信号的反馈调节机制建立不够完善，政府难以通过合适的手段对市场进行干预。而直接政策干预的结果往往是价格信号的滞后性，并且行政干预的后遗症很大，在信号层面间接导致了高耗能的产业模式的建立，而在价格层面则导致了相当程度的市场失灵与政府失灵的并存。

资源品价格扭曲的直接后果就是经济发展模式的粗放，中国的制造业企业一直处于产业“微笑曲线”的最低端，企业长期依靠其所谓低廉成本优势，靠低成本低创新商品用低价格打开世界市场，使中国成为名义上的世界工厂，但却没能在技术、制度、品牌、文化、以及节能环保上取得必要的创新。缺乏市场调节的资源品价格，无法反映其供求规律，定价过低的资源品一直处于过度消耗的状态，生产过程中浪费严重，直接导致了中国的碳排放量过大、单位GDP能耗过高等一系列问题。

2.资源税的逆向传导机制使得现行价格管制体系功能低下。

从税收角度而言，资源税是间接税的一种，在我国资源税一般对采掘企业征收，由税负的转嫁原理可知，对于上游的采掘企业进行征税，会通过产业链影响下游企业，上游企业增加的税负会通过推高成本的方式转嫁给下游企业。但是，中国的石油、铁矿石、天然气等资源性产品实行的主要是在政府管控下的有条件的与世界市场接轨。天然气的出厂价格是由政府直接参与制定的，而铁矿石和石油的价格是由世界市场价格变化、美元汇率变动、地缘政治关系、波罗的海航运指数等共同决定的，因此，在价格管制条件下的资源税几乎难以对这些行业产生有效的影响。

而煤炭行业因为中国特殊的自然资源禀赋，导致煤炭的资源税传导机制与众不同，在我国的主要二次能源即电能市场中80%以上的依靠煤炭来进行发电，其中电力用煤的价格却是长期双轨制运行，每个发电企业所固定的协议价格煤炭，与市场价格煤炭差距很大。虽然煤炭的市场价格波动较大，但是因为电价受到政府的严格调控，煤电价格的相互制约一直成为困扰煤电企业的难题。如果政府对于发电用煤征收资源税，必然会导致煤价上涨，而煤价上涨则会带动电价上涨。电力价格作为关系国计民生的关键价格，电价上涨势必会推高全社会的物价水平，对低收入居民将会产生巨大的影响。因此，政府不得不调控电力价格，而在价格既定的条件下，改革成本必然会被煤电企业所承担，企业也难以消化如此巨大的成本，在这种特殊条件下，对于煤炭的资源税改革一直难以推进也是有其根源的。

3.资源税先期改革并未激发企业集约化生产与创新的活力。

以提高税负为核心的资源税改革思路就是通过提高税负来调节政府与企业之间的利益分配格局。从经济学理论来看，税负改革特别是针对资源税的由从量征税向从价征税的改革思路，会加大企业的税收负担，促进企业对于原先生产方式的改革，改变原先的高浪费的资源利用模式，努力提升资源开采效率，提高综合利用水平，以降低生产成本实现生产上的转型升级。但是通过对于试点省份的分析可以发现，这种税收倒逼改革的动力机制并没有形成。究其原因有以下几个重要方面：

第一，资源税与企业所得税的相互抵消效应。资源税属于价内税范畴，在税收征收顺序上是排在所得税之前，在对资源税进行改革之后，将原先的资源税计价方式由以前的从量计税改为试点省份的从价计税，的确是提高了资源税的税收征缴额度，但是，这一部分征缴又相当于变相地降低了所得税的税基，在现在国税地税分税制的情况下，降低的企业所得税与增加的资源税在部分上可以相互抵消，使得企业缺乏改进的动力。

第二，税收减免幅度的增加导致实际征收税款的减少。在资源税的征收中存在着综合减征率的情况，所谓综合减征率就是为了鼓励企业开采发觉低品位、难开采的资源品的开采，会对企业在一定程度上进行税收减免，以提高资源的回收利用效率，鼓励企业开采低品位资源。因此，在现实的资源税税收征收基础上，要扣除一定比例的综合减征率，然后才能进行实际征收。

第三，税负转移机制也会导致资源税调节作用的下降。资源税体制改革的进行虽然表面上是增加了企业的税收负担，但是，改革所增加的税负还可以向产业链的下游转移，资源品生产企业并不是税负的最终承担者。企业可以通过向产业链下游转移的方式来降低税收增加对企业的影响。而资源品的使用企业的消费需求弹性往往是小于一的，在市场上的议价能力较弱，因此，面对供应商的成本增加难以做到有效价格谈判，只能成为税负转移的承担者，而最终这种负担还是由消费者来承受。

4.为什么资源税改革是当前破解资源品扭曲问题之关键？

改革的整体思路应当是以市场的机制替代现行的行政干预定价机制。但在改革的过程中，类似于俄罗斯休克疗法的激进式改革策略是不可取的。在引入市场机制的时候，必要的宏观调控手段是必不可少的，因此，从资源税作为切入口，推动宏观微观相结合的一揽子改革，从而推开我国资源品的全面改革。

而以往的改革往往是以政府的行政手段干预为改革的推动力，但是在资源品市场上，行政化干预已经推行良久，想要作出相应改革用行政手段直接干预是难以奏效的。而利用宏观经济手段，通过资源税统筹配套改革的间接调控体制，才可能有效地对资源品市场进行调控。因此，要破解当前的资源品扭曲问题，通过有调控的市场机制引入，用市场机制替代行政性机制，用间接调控手段替代行政化干预，才是当前资源品价格扭曲破题的关键。

作者简介：夏晓华，中国人民大学经济学院副教授