民营资本进入能源领域会更加谨慎小心，不会出现以往蜂拥而至的现象。图片来源：taopic.com
■本报记者 贺春禄
从2010年发布“新三十六条”，到去年6月国务院发布《国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，再到能源各细分领域出台的政策，近年来鼓励民间资本进入能源领域的文件可谓接踵而至，但却始终收效甚微。
“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”……不得其门而入的民资们，只能无奈地为这些障碍配上戏谑的头衔。近日召开的国务院常务会议，听取了民间投资政策落实情况第三方评估汇报，并研究部署有效落实引导民间投资激发活力健康发展的措施。
民间投资是否能借此真正进入能源领域？困扰中国能源发展的体制何时才能破冰？
难有突破
对于此次国务院常务会议中再次提及打破民资“三道门”，并要求限期拿出改进措施等新动向，记者采访的一些业内人士并不兴奋，反而有些“意兴阑珊”。
厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对《中国科学报》记者说：“这些内容其实都是‘老生常谈’，虽然对鼓励民资进入多少有点作用，但用处不大。由于体制的问题，民企根本无法与国企竞争；能源领域的整体改革也十分缓慢，民资基本不敢贸然进入。”
中商情报网产业研究院能源行业研究员王健也对《中国科学报》记者表示，虽然民间资本对能源领域的改革已经翘首期盼多年，但目前的政策仍很难起到实质性的效果。
“垄断不是一个文件、一个会议就可以打破的。”王健说。他指出，以2010年出台的“新三十六条”为例，虽然之后各部门都出台了放开民营资本进入“壁垒”的文件，但都没有出台实际的措施和明细条款。
泛泛而谈的“新三十六条”更像是在敷衍走过场，没有真正明确放开的产业链，无实质落地的政策最后自然也难以收到效果。
而在今年5月国务院决定取消和下放的117项行政审批项目中，有12项涉及能源领域，包括水电、火电、风电、电网和油气管道等重要领域——这被视为能源领域对外开放的标志。
“但是此次放开的审批项目数量还是太少，力度还是不够。虽然政府‘欢迎’的姿态做得很多，但是当前大环境不好，仅仅一味单纯地鼓励是不够的。”林伯强说。
不过，决策层面显然已经意识到加快简政放权的重要性。本次国务院常务会议再次提出，“凡市场机制能有效调节的事项，不再设定行政审批；凡可采用事后监管和间接管理方式的不再前置审批。需要审批的，也要严格规定程序和时限”。
而这些举措究竟能否收到预期的效果，只能留待日后配套细则出台与实施后才能下定论。
“看不见”的门槛
尽管各方对于推动民资进入能源领域可谓“煞费苦心”，但在林伯强看来，民企和国企根本无法公平竞争，“也没法展开竞争——因为民企甚至没有办法进入这个领域”。
这如同一场一个人的竞赛，最终获胜的自然是唯一的参赛者。
譬如去年《节能与新能源产业发展规划（2012~2020年）》出台后，业内不少观点认为，随着电动汽车充电设施相关配套措施逐步落实后，社会资金将进入充电设施建设这一领域。
但上海交通大学汽车工程研究院副院长殷承良当时即对《中国科学报》记者表示：“民间资本要完全进入充电设施基础建设，基本上不太可能。”
目前，国家电网、南方电网等已经垄断了充电设施建设，而且还在不断地“跑马圈地”，以期分享日后中国新能源汽车市场巨大的蛋糕；而民间资本不仅没有获得一视同仁的待遇，进入还面临着法律问题。
殷承良指出，目前与“电”有关的收费依据法规都由相关国企统一收缴，而民资建设充电站对充电车辆实施收费仍然缺乏法理支持。
因此，即使民资参与建设电动汽车充电站，也无法名正言顺地收取汽车的充电费——这几乎将民资完全排除在充电设施建设之外。
此外，石油上游的开发勘探领域由于投资大、技术要求高以及风险大，的确不适合民间资本涉足。但在石油中下游领域，由于国家政策设置的诸多“看不见”的门槛，从而导致有能力进入的民资屡屡碰壁。
譬如成品油来源方面仍然属于垄断经营，进口成品油的配额制、“两桶油”在成品油批发零售方面的绝对支配制度等，均使得民资生存的空间越来越小。
林伯强指出，已经出台的措施中都没有提出对中石油、中石化等国企的限制，也没有给予民营资本发展的空间，所以基本无法形成公平竞争的环境。
王健也认为：“政策对垄断企业的变相保护才是民资进入的最大障碍，只有在制度层面真正地消除垄断企业和民资企业的不公平地位，改变垄断企业的全产业链垄断格局，民资才有出路。”
前路堪忧
石油、电力等领域由于其投资回报周期长、收益丰厚、资产变现能力强，一直是民资最为期待，也最迫切想要进入的垄断领域。
王健指出，目前民资进入这些行业面临着层层阻碍，不仅是垄断巨头的压制，其在法律与制度上都没有获得足够的支持。
经过多年的博弈，当前民营经济对政府能否真正放开垄断行业、打破垄断行业的利益格局的希望也在逐渐被磨灭。
“民资从过去的意气满满到现在踌躇不前，这与政策多次推出又不了了之甚至是出现反复脱不了干系。”王健说。
以山西煤炭开发为例。当年山西煤炭开发滞后，政府为吸引民资进入大量开放煤矿开采权。但在山西煤炭行业红火之际，政府借事故频发、难以监管的理由将民营资本基本清除出山西，将山西煤炭业进行大规模整合。
林伯强认为，有鉴于此，即便面对政府再次的“示好”，民资仍然会持观望与等待的态度，依然不敢贸然进入。“民资对能不能赚钱还是有疑问的。这其中有体制的问题，有政策的问题，也有垄断企业的问题。”
王健也认为，在没有直接、明确的指向性政策和法律法规的保护之前，民营资本进入垄断行业会更加地谨慎与小心，也不会出现以往蜂拥而至的现象，“即使口号叫得再响，但不解决民营资本的安全感问题，真正愿意拿出真金白银的投资者依旧寥寥” 。
林伯强进一步指出，民营在能源领域如今已经规模越做越小，在今后相当长的时间内仍将如此，很难出现实质性的改变。
《中国科学报》 (2013-09-18 第6版 能源)
