■甘晓
在人口、环境和资源问题的多重压力下，粮食安全成为我国面临的严峻挑战。“18亿亩红线”自2006年提出后，一直是一个具有法律效力的约束指标。
近年来，谈到粮食安全必谈“18亿亩红线”，从中央到地方也都围绕保住这条红线作了大量的努力。仅从数字上看，这些工作卓有成效，2009年到2011年，全国耕地面积已连续3年保持在18.24亿亩以上。
然而，正如一些学者一直所担心的：仅凭18亿亩红线能否真正保证我国未来的粮食安全。
当我们拉近距离，仔细审视粮食安全的细节便能发现，单方面保住耕地面积，并不能达到保障粮食安全的目的，反而带来一些意想不到的不良后果。
在现实操作中，“占补平衡”政策被一些地方政府频繁钻空子。为了以城镇化拉动经济，地方政府占用品质优良的耕地，在曾经的肥地上兴建房地产项目、工厂，而用边远的贫瘠干旱土地来替代耕地。表面上看，耕地面积并没有发生变化，但耕地质量的变化导致了同样面积的耕地未必能产出同样数量甚至更多的粮食。这就是“占补平衡”演变成“占优补劣”带来的恶果。
在“劣地”上种粮食，农民只好依靠大量使用化肥来保证粮食产量。数据统计显示，近30年来，在全国范围内每公顷农田施肥数量从100多公斤上升到500多公斤，整整增长了4倍。最终，粮食总产量不但没有因为土地质量降低而减少，反而连年增加，恐怕大部分要归功于化肥的大量投入。
化肥超量使用，导致土地质量降低和地下水污染的状况愈演愈烈。有人甚至担心，在广袤的华北平原，再也种不出几十年前那样好吃、营养丰富又无公害的粮食了。
如今，看似守住了18亿亩红线，但与我国粮食安全的目标渐行渐远。空谈数字，只会让解决粮食安全问题本末倒置。因此，针对现状，新时期我国粮食安全政策必须作出相应调整，同时进一步丰富其内涵。
首先，必须科学地认识耕地面积与粮食安全的关系。“18亿亩红线”是在几年前提出的，在农业生态环境和农业技术已经发生改变的情况下，保证我国粮食安全的耕地面积底线究竟还是不是18亿亩？如果“18亿亩”已经过时，新的“红线”又是什么？这些都需要科学为我们提供依据。
其次，必须为保证耕地面积制定更为详细直接的配套制度。必须意识到，在现实中，保证耕地面积不变的方式有很多，其中一些有可能造成更严重的不良后果。政策制定必须为避免这些不良后果设置配套制度。如“占补平衡”逐渐演化为“占优补劣”后，应该通过怎样的制度使之重新回到保障粮食安全的初衷上？又如，在增加化肥使用导致环境污染后，又应当通过怎样的制度保证土地质量保持在较高的水平上？
第三，必须有力约束地方政府的行为。在城镇化大背景下，地方政府往往盲目追求GDP，在良田上大兴土木，在补充耕地的过程中以次充好。管理部门应当加大对地方政府此类行为的监督和惩罚力度。同时，事实证明，以GDP为导向的评价机制已经显示出诸多弊端，因此必须加快推进地方政府评价考核机制的改革。
最后，必须建立健全对官员的问责制度。当前形势下，行政手段在保证粮食安全中是一只强有力的手。对于官员个人而言，权力越大，责任便越大。健全的问责制度应该是哪里出现强占耕地、哪里有耕地污染，问责就在哪里。只有严格的问责才能保证政策从提出到实施的全过程中不受个人因素的干扰。
面对我国粮食安全的挑战，需要根据现实的变化不断厘清影响粮食安全的各种因素，从耕地面积、耕地质量、生态文明等多方面入手，才能从根本上促使我国粮食安全可持续地发展。
《中国科学报》 (2013-05-17 第1版 要闻)
