燕继荣

程杰

■本报记者 韩天琪

4月16日，北京市首批积分落户申报工作正式启动。积分落户成为高校应届毕业生引进、人才引进、亲属投靠和工作调动等现有各类进京落户政策之外新增并行的落户渠道。据北京市人力社保局相关负责人介绍，积分落户主要解决的是长期在京合法稳定就业、合法稳定居住的常住外来人口的落户需求，面向的是符合条件的普通劳动者。

那么，随着积分落户政策的实行，北京的户籍改革制度将走向何方？此番政策调整又会对北京的人才结构产生什么影响？

总量控制下的新渠道

“从总体上来看，我们谈北京的积分落户政策必须以北京市人口发展的总量控制和调控为基本背景和原则。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员程杰在接受《中国科学报》记者采访时表示。

2017年9月，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，批复提出：“到2020年，常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。”“要严守人口总量上限、生态控制线、城市开发边界三条红线。”

程杰认为，正是在这一背景下，北京市积分落户政策的每一个具体实施细则也是有相对的针对性的。“在总量控制的前提下，设置的积分条件肯定有一定的竞争性。”

2016年，北京市常住人口2172.9万人，距离2300万的红线只有不到130万人。

“除去每年京籍新生儿的自然增长和其他落户渠道外，剩下可以通过积分落户方式落户的总量就那么多。”程杰认为，按照这个总量的目标来设定积分条件。在大的人口调控的政策没有变动的前提下，积分落户制出于人口调控目标自然而然会形成的局面是，“最终通过积分落户方式落户的指标也是有限的”。

制度属性上的普惠性公平

很长一段时间以来，高校应届毕业生引进、人才引进、亲属投靠和工作调动等是实现外地户籍“入京”的有效途径。

虽说根据相关部门的解释，积分落户政策面向的是符合条件的普通劳动者，但仍有不少网友怀疑“能达到积分落户分数线的早都可以通过人才引进方式落户了”。由于北京户口的稀缺性，普通劳动者对这一问题的担心不无道理。

北京大学政府管理学院教授燕继荣也告诉《中国科学报》记者：“北京集中了大量高端人才，也会在无形中推高积分落户的门槛。”

在程杰看来，人才引进和积分落户正在并轨。“以前是通过定向的专项人才计划解决落户问题，从政策性质来说这不是普惠性的政策。”即政策上和制度设计上不是针对所有人的。

“但积分落户政策在制度设计上是普惠性的，所有人都适用于这个政策，只不过政策设定的标准最后能够达到分值要求的可能仍然是原来那些专向和定向人才，因为他们无疑在积分落户的系统中也可以取得较好的分数，但差别在于结果可能是雷同的，制度设计上却发生了根本性的变化，从一个定向的、专门面向特定群体的政策，转向为制度设计上的一种普惠性的政策，只不过后者意味着大家都有通道和权利通过这个政策去申请，但最终的结果肯定还是竞争性的结果。程杰解释，想通过积分落户政策从根本上解决大部分流动人口的落户问题实际上是不太现实的。

积分落户政策的制度意义在于至少从政策公平和准入门槛来说一视同仁。“制度属性上转向了普惠性的公平，至少是民意公平的政策。”

提供均等的公共服务

北京作为首都的城市定位有其特殊性，人口红线的目标设计得更严格，现有的人口存量和人口总量控制之间的空间更小，必然带来更加严格的落户政策。

“流动人口还是更多地集中在北上广深等一线城市，要怎么解决这些城市的公共服务问题和福利问题才是更重要的问题。”程杰强调，我们不能寄希望于积分落户政策能解决所有流动人口的落户问题，“尽管上海、深圳等一线城市的落户政策可能更宽松一点，但仍有很多人的落户问题不能解决，我们还是需要通过另一个渠道、另一只手来解决。”

这另一只手就是提升城市基本的公共服务和福利。“可以通过居住证的方式提供给更多的流动人口以户籍人口可以享受到的基本公共服务和福利，如果能做到这一点的话，对大多数普通人来说是更大的福利改进，这个意义是更重大的，还需要我们作更多的努力。”程杰说。

“从务实的角度来说，我们应该两条腿走路，一方面，使外来人口通过落户的方式享受户籍居民的公共福利；另一方面，针对短时间内无法解决户口的人群，提供更好的、更广泛的公共服务。”程杰认为，后者需要通过与居住证制度和积分落户制度相结合。“假如100分可以落户，那么80分、60分是否也可以享受相应分值的公共服务？如果能的话，就可以慢慢拉平流动人口和户籍人口之间的福利差别。”毕竟相比户口本身，人们更关心的是附加在上面的公共服务。

期待更加包容的城市

一个城市的发展毫无疑问需要合理的人才结构，但人才结构并不完全由本地户籍构成，是由本地户籍和流动人口共同组成的。“对北京来说，尽管户籍人口的年龄结构处于老龄化的变化之中，高端人力资本的水平正在相对缩减，但仍然有大量的流动人口补充，所以说对于一个有竞争力和吸引力的大城市来说，即便没有户籍，仍然有源源不断的流动人口支撑。”尽管如此，程杰还是呼吁更大的包容性。“一个城市的长期良好运行应该是具有更大包容性的，其包容性在于能够吸引各个层次的流动人口源源不断地流入，这样可以让一座城市的人才结构保持持续稳定。如果我们更加倾向于严格的人口控制政策，那可能会出现城市人才结构的失衡状态。”

燕继荣也提示，一项政策应该有更多的战略延续性，往往在当时看不到弊端，但若干年之后如果政策制定不当就会出现一些后遗症。“对于积分落户来说，应当在实行一段时间之后适当修改，弥补落差，不要出现人才的断层。从政策的延续性来说，政策应该有一个渐变的过程。”