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农业转移人口市民化是以农业转移人口整体融入城镇公共服务体系为核心，推动农业转移人口“个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”。而这也正是孙小二及其家庭期待的。

■本报记者 秦志伟

在老家农村务农多年的孙小二（化名）2003年来到北京，他掐指一算，已经过去14年了，感叹自己的户口本上还是写着“农业户口”，没房不说，这正在为孩子上学的事犯愁。

这段时间，孙小二家租住地周围的餐馆、部分超市、理发店等陆续被要求关门，把青春贡献给北京的他似乎又有了某种危机感。“有好的农业项目没？给我介绍介绍。”孙小二向记者咨询，而他回老家的想法已经酝酿好多年了。

在北京、上海、广州等大城市，像孙小二这样的农业转移人口不在少数。“就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均”是对他们的真实写照。

日前，中央农村工作领导小组办公室主任韩俊表示，农业转移人口市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。“农民在户均不到半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。”不难看出，加快推进农业转移人口市民化已是大势所趋。

孙小二的城市梦没有破碎

2003年，初中还没有毕业的孙小二只身来到北京，经过多年的打拼，在北京结婚生子，因为夫妻双方都是外地户口，孙小二家目前还是租房子住。但客观地讲，孙小二并不是没有买房的机会，只是那时候他更爱车。

孙小二在接受《中国科学报》记者采访时表示，他万万没有想到北京的城市化进程走得这么快。他现在租住的地方在北五环，“当时还很荒凉，现在高楼耸立，各种生活设施比较齐全。”孙小二感叹道。

看到当时来北京同批人都有了房子，孙小二还是后悔当时的选择，因为那时他还是有资金的。但2011年就不一样了，北京开始施行限购政策，规定只有连续5年（含）以上本市缴纳社保或个税的非本市户籍家庭限购1套住房。

虽然没有房，一家四口过得还算幸福，但一晃几年又过去，孩子该上小学了。“现在还没有问题，可以在北京上，但以后就不行了。”孙小二告诉记者，这正是他打算回老家最主要的原因。

当时，看着孙小二在北京过得比较好，同乡的好多人也相继来到了北京。和孙小二一样，他们当保安、卖电子产品，也一步步融入了北京这个大社会。但因为行业不景气、孩子上学等原因，他们又相继离开了，只有孙小二还在坚守。

不是不回，只是对北京还有一份感情在。“现在老家那边发展得也挺快，跟北京的差距也不像以前那么大了，回去也挺好。”但即便回去，孙小二也不可能再务农了，这是因为他市民化的意愿比较强烈。

在全国，和孙小二一样的人有2.82亿人。据抽样调查统计，八成农业转移人口即便不放开户口，也将长期留在城镇，而愿意在地级以上大中城市定居的占53.2%。

国务院发展研究中心课题组认为，推动农业转移人口市民化，不仅符合农业转移人口的要求，也是统筹城乡发展的重要措施。

国务院发展研究中心课题组将农业转移人口市民化的内涵界定为：以农业转移人口整体融入城镇公共服务体系为核心，推动农业转移人口“个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”。而这也正是孙小二及其家庭期待的。

城乡二元结构与三元结构

早在上世纪80年代中期，正是中国农村改革初期，大量农村劳动力转向非农产业就业，其中不少农民进入城市务工经商，形成了一股民工潮。

当时，浙江大学中国农村发展研究院院长黄祖辉教授就很关注这一现象，认为真正要解决农村劳动力进城问题，不仅要解决他们的非农就业问题，还必须解决他们的身份问题，即与城市居民一样，享受同等的公共福利待遇，于是提出了农民“市民化”的概念和内涵。

1989年，黄祖辉等人发表了《农村工业化、城市化与农民市民化》的文章。“根据相关文献的检索，这应该是在国内外最早提出农民‘市民化’概念的文章。”黄祖辉告诉《中国科学报》记者。

的确，解决农业转移人口身份问题是一个难题。和孙小二一样，尽管在城镇就业和居住，但他们户口还是农业户口，还不能和城镇居民享有同等就业和福利待遇。

受访专家指出，长期以来，我国在消除城乡差别的改革思路上，多以户籍改革为手段，试图通过改革来一次性解决农业转移人口的差别待遇，但效果似乎并不是很明显。

事实上，一次户籍改革的牵涉面广、成本高、障碍多，而这也成为了户籍制度改革深入推进并饱受诟病的原因之一。

这样，在城镇化进程加快的背景下，原有的城乡二元结构非但没有打破，反而正在向新的城镇居民、农村居民和城镇农民工三元结构转变，这是专家们普遍反映的问题。

党的十八大以来，农业转移人口政策取得重大突破，形成了相对完整的政策体系。各地区各部门将农业转移人口工作摆在重要位置，突出解决好转移培训、权益保护、社会保险、子女就业等农业转移人口最关心、最直接、最现实的利益问题，进行了很多有益的探索。

但国务院发展研究中心课题组指出，保护农业转移人口合法权益的长效机制还没有形成，他们进得了城但留下来的问题仍很突出，农业转移人口管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响。

其中包括，城乡平等的就业和收入分配制度还未形成、参与社会保障的比例还不高、覆盖农业转移人口的城镇住房保障体系还没有建立、农业转移人口子女高中阶段就学问题突出等一系列问题。

而黄祖辉调查还发现，目前有接近2/3的进城农民，认为即使流入地政府能解决市民化问题，自己仍打算回老家。他分析，其原因很大层面上与自身在农村的权益能否真正实现或能否带走有关。

他们担心的权益主要包括土地承包经营权、宅基地及其房屋权、村集体经济权益等。“在现行体制下，几乎没有农民愿意放弃自己在农村的权益而彻底离开老家的。”黄祖辉告诉记者。

差别化、多途径推进

毋庸置疑，推进农业转移人口市民化已是大势所趋。但在推进过程中，专家发现不少政府和部门顾虑很多，其中就包括不知道需要支付多少成本，担心陷入被动。

国务院发展研究中心课题组测算，每个农民工市民化所需公共支出成本为8万元。该课题组指出，在城乡统筹大趋势下，不管政府部门推动不推动，这个成本都需要支付，推动得越晚，成本越高。

中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯研究员判断，今后一段时期，我国农业转移人口增长速度将有所放慢，“目前农业转移人口市民化的综合进程只有40%左右。”魏后凯告诉《中国科学报》记者。

考虑到当前农业转移人口规模大、市民化程度低、面临的障碍多，魏后凯认为，应该走中国特色新型城镇化道路，需要分层次、分类型、多途径推进农业转移人口市民化进程。

以多途径解决本地农民市民化为例，魏后凯建议地方政府鼓励城市近郊和小城镇从事非农就业的农民，到城镇创业、就业和居住，就地转为市民，实现市民化。

同时，“按照自愿原则，依托县城和特色小城镇，鼓励返乡的农民工回家创业落户，就地实现市民化。”魏后凯说。

针对目前我国存在大城市人口压力大、中小城市吸引力不足的问题，黄祖辉认为应该通过产城结合和城市群发展的思路和空间布局来解决。

就目前国内推行的农业转移人口市民化模式，黄祖辉认为比较好的是通过区域内城乡社保并轨模式。“这种模式主要在经济发达地区能做到，但对区域外流入的农业转移人口的市民化问题解决，仍然缺乏适用性。”黄祖辉说。

至于对外来人口市民化采用积分制的办法，黄祖辉向记者分析，由于积分的确定存在对不同人口的显著偏差，因而总体上还是个控制人口流入，而不是积极解决农业转移人口市民化的办法。

当前，我国正处在农业供给侧结构性改革的关键时期，按照中央一号文件精神，农业供给侧改革要有“三个激活”，即激活市场、主体和要素。在黄祖辉看来，这“三个激活”既与处理好政府和市场关系有关，又与农业产业结构的转型升级相关，也与农业转移人口的市民化密切相关。

“只有在推进农业转移人口市民化过程中，既加快城乡一体的社保体制改革，又加快农村集体的产权制度改革，才能从根本上实现我国农业供给侧结构性改革的目标。”黄祖辉说。