科报问两会

十问：农民工“进城”路在何方？

■本报记者 韩天琪

农民进城购房，可获1万元财政补贴。近日，来自河南省的一条新闻，让农民工进城成为两会收官时的热点话题。

去年年底的中央城市工作会议和今年年初的中央一号文件同时强调，加快推进新型城镇化将是未来重要的发展方向。其中，伴随户籍、住房等制度改革的呼声，让农民工市民化成为一个显著的声音。这意味着将有1亿非城镇户籍人口有望圆了“城市梦”。

改革释放的信号，直接催生了新的住房消费需求。有观点认为，农民工市民化将为消化房地产库存提供新的动力。然而，质疑声也如期而至：让农民工“去库存”是否可行？农民工买房的意愿有多大？

让农民工在城市定居，需要真正打开城市的大门，农民工的“进城”路，仍需要跨越许多门槛。

“低质量”的城镇化率

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明今年提交的九项两会议案中，有五项涉及农民工市民化的相关问题。蔡继明强调，要推进“以人为本”的新型城镇化，“所谓以人为本，无非就是强调在城镇化过程中，重要的是‘化人’而不单纯是‘圈地’。”

2015年官方公布的国家城镇化数据显示，我国常住人口城镇化率已经达到56.1%。而据蔡继明估计，我国的户籍人口城镇化率为37%~38%。

“常住人口城镇化和户籍人口城镇化之间相差近18个百分点，用此比例乘以全国人口大概是2600万，这一数字与我们平常所说的农民工数量吻合。”蔡继明认为，这是国家政策中希望“被城镇化”的一群人。

历史造成的城乡二元结构，包含就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面。城市越大，这些差距也就越大。“农民工，尤其是‘80后’‘90后’的农民工，他们进城的目的不仅是为了打工，更希望能够在城市居住下来，能够真正融入城市的生活和社会，而我们在这方面没有做好充分准备。”蔡继明表示。

“进城”路上的拦路虎

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎告诉《中国科学报》记者，农业转移人口市民化进展缓慢，是城镇化质量不高最集中的体现，也是城镇化扩大内需主动力得不到充分发挥的最根本原因。

那么究竟是哪些因素成了农民工“进城”路上的拦路虎呢？

有些观点认为，有些农民不愿落户城镇，不是“腰里无铜”，而是害怕失去“农民利益”，即农民在农村享有山林、田地、宅基地等权属。一些农民担心，户口进城，土地、农房怎么办？因此很多农民工选择了平日在城里，过年回农村，既在城里买房，也常回农村简单耕作的“两栖”生活方式。

这一观点得到了冯奎的肯定。“以安徽为例，安徽是国家新型城镇化试点省，却有相当一部分农民不愿意进城落户。特别是实行居住证制度改革后，农民工可以享受到与城镇居民同等的公共服务，办理落户手续的必要性基本上不存在了。”

所以，“要让农民有进城动力，政府需最大程度保护其在农村的宅基地及耕地权益，保障农民既有的农村资产权益。”冯奎表示。

其次，公共服务均等化问题仍有待解决。“当前，中央提出要化解房地产库存，通过加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革。农民工为啥愿意进城买房？说到底，是为了在城里安家，让孩子得到更好的教育，让父母享享城里的福。”山东省一名基层人大代表如是说。

而就农民工进城买房遭遇的资金难题，蔡继明坦言，房价太高确实是农民工进不了城的重要原因。

实现户籍人口城镇化

蔡继明认为，如何制定、调整、改进相关政策，实现户籍人口城镇化目标，是真正解决农民工市民化问题的题中应有之义。其两会议案建议中明确提出了破除农民工市民化壁垒的办法。

蔡继明特别建议特大、超大城市降低进入门槛，欢迎外地农民工进城落户。“他们应该有选择居住地点和居住城市的自由，而这依赖于切实推进我国户籍制度和人口迁移政策的改革。”

大量农民工进城，首先要解决的是就业问题，而这对供给侧结构性调整和改革提出迫切要求。“吸收就业人口最多的是中小企业，如何在鼓励大众创业、万众创新的政策下延长中小企业的寿命，让进城农民不仅变成城市居民，更要变成有稳定收入的产业工人，这样才能实现良性循环。”蔡继明建议。

在如何保护农民利益方面，有观点认为土地不能流转，否则农民就会失去保障；宅基地更不能流转，否则农民就会流离失所。但蔡继明认为，宅基地流转能够增加农民利益是不言而喻的。他曾经考察过重庆地票交易的经验，认为这是解决偏远农村宅基地入市行之有效的办法。“宅基地不值钱，但是建设用地指标值钱，可以复垦为农地，复垦一亩就有一亩票，就可以拿到城市周边卖。采取这样的方式，大量集体用地可以在城市周边转变成城市建设用地。地价降下来，城市房价就降下来，农民工进城的门槛也就降下来了。”蔡继明说。

针对提高户籍人口城镇化的问题，中央曾强调“三个挂钩”，即城市建设用地下达指标和城市吸收农民工落户人口挂钩；政府转移支付和接收的农民工数量挂钩；城市化建设重点支持的项目和吸纳的农村人口挂钩。蔡继明认为这三项都很重要，他同时提出也应该把户籍人口城镇化与政绩考核进行挂钩。

在蔡继明看来，让农民成为楼市高库存的“接盘侠”，并不是房地产去库存的治本之策。“以人为本的城镇化要立足于让农民工进城落户，迁徙人口定居，然后寻找阻碍农民工进城落户的障碍。”蔡继明举例说，假如这个障碍是高房价，就要先把房价降下来，如果不降房价，现有库存按照现在的价格，农民工进城是买不起房的。“这从2亿多农民工在工作地点买房不足1%这一数据即可看出。”

“应该破除指望农民工进城买房的观念，而是考虑把住房价格降下来。”蔡继明强调，“降到城市居民、中等收入居民能够买得起房的水平，降到低收入阶层能够租得起房。”