作者:涂重航 贾世煜 来源:新京报 发布时间:2013-9-12 14:15:11
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高校章程“难产”:上千所只6所提交

 
近日,教育部网站公布6所部属高校制定的大学章程草案。这是去年《高等学校章程制定暂行办法》实施后,首批提请教育部核准并公示的高校章程草案。
 
高校章程被赋予高校“宪法”的地位。从上世纪90年代中期开始,教育主管部门一直要求高校制定章程,对依法自主办学、建设现代大学制度,“政校分开、管办分离”等具有积极意义。
 
截至目前,除了今年提请核准章程的6所,全国1600多所公办高校,制定章程的仅有几十所。又由于在制定章程时,《暂行办法》未出台,没有具体标准,有的章程并不符合现代大学制度要求。
 
即使是近期公示的6所高校章程,反馈结果也褒贬不一。有专家认为形式意义可能更大;另有专家称其是“现代大学制度建设中向前走的一小步”。
 
2007年启动,11次大修,2012年定稿。
 
这是东南大学章程草案,历经的“磨难”。
 
“第十一稿与第一稿有天壤之别。”仲伟俊形容6年的艰辛。仲是东南大学高等教育研究所所长,也是该校章程制定小组的召集人。
 
2012年,教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》),旨在全面推动高等教育体制改革。有专家解释,教育部希望更多高校制定合规的大学章程。
 
直至8月12日,只有东南大学和其他5所部属高校的草案在网上公示,接受社会“检阅”。
 
对于这6部提请教育部核准的章程,不少教育界人士认为,其大同小异,核心问题没有突破,未担起“高校去行政化”的使命。
 
章程现状
 
千余高校“无章办学”
 
华中师范大学是6所提交章程草案的高校之一。该校教授范先佐认为,无章办学甚至会让学校吃官司。
 
他举例说,今年年初,重庆工商大学老师集体反对学校的工资改革及绩效考核方案(审议稿)。该方案被指对一线教职工存严重歧视,而更倾向行政人员。“如果有大学章程,学校就不能随意出台损害教师利益的方案。”
 
要求高校建设章程的内容,最早见于上世纪90年代颁布的《教育法》和《高等教育法》。
 
2006年6月,教育部开始动员,当时在吉林大学召开“直属高校依法治校工作经验交流会”,对大学章程制定工作做了明确要求。
 
北京大学、清华大学、武汉大学、华中科技大学等高校都启动章程制定工作。
 
但截至2011年,国内1600余所公立高等学校,只有26所高校制定了章程。
 
武汉大学高等教育研究所所长胥青山说,少数制定出的章程,不能算是真正意义上的章程。因为这些章程并没理清高校内部职能。
 
2012年,教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》,要求所有公立高校都要建立章程,部属高校将草案提请教育部核准;地方高校则由地方教育主管部门核准。
 
教育部政策法规司司长孙霄兵曾对媒体表示,《办法》主要是解决公办高校多数还没有章程,或已有章程不符合现代大学制度要求的问题。
 
同时,教育部还选了26所部属高校,进行试点,希望其能成为章程建制的示范。
 
今年7月,26所试点高校中只有6所,向教育部提交了章程草案,分别是中国人民大学、东南大学、华中师范大学、武汉理工大学、上海外国语大学、东华大学。
 
其他高校则一直在酝酿。
 
为何难产
 
与内部权力博弈有关
 
除部属高校在试点,地方高校也在试点章程建设。
 
2012年1月,湖南有11所省属高校,被要求用一年时间,完成大学章程建设。到了年底,11所高校中有10所表示不能如期完成。
 
多所高校称,制定章程难在“内外部权力界定”。
 
湖南师范大学是其中一所完不成任务的高校。
 
该校法律事务办主任刘兴树说,章程修订将会改变学校原有的权力结构,内部权力面临重新洗牌和再分配,这是阻碍章程修订的重要原因之一。
 
复旦大学高校章程已酝酿3年。
 
该校校长杨玉良在设计章程时曾提出,将限定包括校长在内各种权力,校领导和部处负责人退出学术委员会和教学指导委员会。章程制定随后陷入“沉寂”。
 
东南大学去年提交章程草案。据一名参与制定草案的老师介绍,校领导对章程制定没有设限,让放手做,但稿子多次打回来重修。
 
仲伟俊说,一稿基本上全盘否定了现有的国内高校管理体制,参照西方高校的管理模式来制定章程,学校自主管理,自主办学。
 
“领导看后认为改变太大,不切合实际。”仲伟俊说。
 
“平衡这些诉求需要艺术。”仲伟俊说,国内大学没有多少章程可循,“度”很难把握。
 
教育部出台《办法》规定,章程应健全党委领导下的校长负责制,规范学校党委集体领导议事规则、决策程序,明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范。
 
“思路明确后就没有那么难了。”仲伟俊介绍,他们理顺章程界限后,采取较稳妥的方式制定出大学章程。
 
范先佐说,6所学校均有“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”等字眼,明确了党委和校长的权力。多数表述中,党委对重大事项有决策权。但到底学校中什么是重大事项,没有明确界定,现实操作并不好把握。
 
章程瓶颈
 
“去行政化”的现实差距
 
高校自制章程,是否意味着就能去“行政化”?有专家对此不乐观。
 
6所高校章程中,两所高校章程明确指出,校长由举办者任命。而有教育专家认为,校长任命制正是大学“行政化”和校长“官员化”的重要原因。
 
“行政化”首先要厘清学校和举办者间的关系。
 
《办法》明确规定“举办者、教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则……保障学校办学自主权”。
 
武汉理工大学等4所大学在涉及“外部关系”的某一章节中表述了这些内容。
 
东南大学和华中师范大学则在“举办者与学校”、“学校的举办者”中对相关内容进行了清晰表述。
 
其中,东南大学章程规定“学校举办者”的权利和义务共达13项,包括“举办者不得在法律、行政法规无明文规定的情形下任意限制学校办学自主权”、“举办者应保障学校的办学条件”等。
 
上述教育界人士指出,有了这些条款,教育主管部门将不得横加干涉学校设置专业、选聘教授等自主权。
 
但武汉大学法学教授秦前红认为,章程形式意义多于实质意义,“今后有可能章程摆到一边,不照章去做”。
 
作为该校参与制定章程的一线教师,秦前红说,目前大学确定招生数量、形式,考试办法等,都是行政行为,大学自己说了不算,“总的束缚就是高校体制”。
 
现实意义
 
有总比没有好?
 
胥青山和秦前红同为武汉大学教授,胥青山则有不同看法::“有一定比没有好。”部分高校试点制定章程,是“现代大学制度建设中向前走的一小步”。
 
在现有6所高校的章程里,能找到自主办学的相关内容,如在中国人民大学和东南大学的章程里,规定了自主调节系科招生比例。
 
防止“学校吃官司”,对教职工的管理方面,中国人民大学的章程要求比较具体。该校规定教职工享有“就职务聘用、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉”等权利,但在应履行义务条款中规定,“未经学校批准,不得在校外兼任实职”。
 
一些美剧里,有时可看到这样的情景:大学生触犯了校规,但并没立刻受到处罚,而是首先要面对类似仲裁委员会的组织,进行陈述、申诉等。
 
6校在各自章程里,也对学生享有的权利进行了明确。比如东南大学规定学校建立学生听证、申诉等权利保护机制。
 
教育部有关负责人表示,高校是具有特定功能和特定组织属性的法人组织,这批章程中均强调了高校是具有独立法人资格的法人主体。目前我国还没有学校法人的概念,高校作为独立法人,应具有哪些法人权利,形成什么样的法人治理都还在逐步探索中。
 
秦前红认为,章程对大学内部能起到约束作用。比如评教授、评职称的权力如何分配。
 
“但如果超越内部范围,辐射到外部去了,可能就无能为力了。”
 
 
 
 
 
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