作者:包万平 李金波 来源:中国科学报 发布时间:2012-5-2 9:01:38
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评论:制定大学章程应更趋合理
 
大学章程的制定过程,是对学校发展的全面规划和重新设计的过程,也是系统推进学校改革发展的重要环节。因此——
 
■包万平 李金波
 
2011年,教育部颁布了第31号令《高等学校章程制定暂行办法》,随即又发布红头文件,要求所有高校在今年年内全面启动章程制定或者修订工作,并提出教育部将组建章程核准委员会,最迟于2012年9月底前,正式受理有关高等学校章程的核准申请。
 
不难看出,教育主管部门已经作好了准备,期望各高校能够早日完成章程制定工作,并尽快报送教育部进行核准。但与教育部的积极心态相比,各高校的反应却冷淡很多。虽然很多高校也把制定大学章程作为今年的重要工作来抓,不少高校也进行了相关探索。但在实际起草过程中却遇到了不少难题。其中,首当其冲的就是按照什么样的程序起草大学章程。
 
程序是民主和正义的保障。只有科学的程序过程,才有合理的实体结果。全世界也都把追求程序正义作为建章立制的价值之一。我国也不例外。《高等学校章程制定暂行办法》便提出,大学章程的制定要按如下程序进行:成立起草组织——形成章程草案——征求意见——教职工代表大会讨论——校长办公会议审议——学校党委会讨论审定——报核准机关——核准机关进行审查——以学校名义发布章程文本。按理说,通过这个程序,起草组成员就能清楚要做什么、怎么做,但事实上大家却一头雾水。这是为什么呢?
 
首先,“教职工代表大会讨论”当中的“讨论”含义模糊,广大教职工有没有表决权没有说清楚;其次,“校长办公会议审议”和“学校党委会讨论审定”两者到底是什么关系?这里面的“审议”和“审定”的具体做法是什么也没有说清楚;再次,核准机关进行的核准是形式审查还是实质审查?若是实质审查,大学的办学自主权体现在什么地方?另外,以学校名义发布的章程文本的约束力到底如何?对社会和相关领导部门有无约束力……在笔者看来,这些问题说不清楚,就难以制定出一部高质量的大学“宪法”来。更为关键的是,这一程序有很多致命缺陷,比如将章程的审核权交予大学党委,这显然违背大学作为一个学术机构的本质要求,也是不符合法治精神的。显然,各高校在制定自己的大学章程时,不能完全依赖这个“暂行办法”,因为它本身的合法性、合理性还有待商榷。
 
既然如此,按照什么样的程序来制定大学章程更为合理呢?
 
大学章程起草是一个专业性很强的工作。所以在起草之前,就要成立一个相对稳定的起草班子,并需要有宪法与行政法、立法法方面的专业人员参与。换言之,起草班子不能都由校领导和机关工作人员组成,而要由一线教师、学生、校友、校外知名人士、法律专家等组成。
 
从章程制定工作启动时起,高校就应该通过设立专题网页、专用电子邮箱、校园意见回收箱等方式,全面接收师生员工的建议和意见。在起草过程中,要采用听证会、研讨会、向全校公布章程草案等方式听取各方意见。另外,由于我国大学具有体制隶属关系,要制定大学章程的话,就必然会牵扯到教育部等上级主管部门,也会涉及到人事部、组织部等相关机构。因此,在章程起草过程中还需要与这些管理机构进行充分的沟通和协调。
 
大学章程的制定过程,是对学校发展的全面规划和重新设计的过程,也是系统推进学校改革发展的重要环节。因此,在这一过程中,就不能绕开所谓“敏感”话题。其中比较重要的话题,从外部来讲,有哪些是大学该干的事,哪些是包括教育部等在内的政府部门该做的;从内部来讲,有大学党委在学校里的职责、大学校长的产生方式等。这些内容都需要在章程中说清楚。否则就没有制定章程的必要了。
 
章程草拟稿制定完成后,可以先提交校长办公会议、党委会、学生代表大会、学术委员会等进行专门讨论,然后经过修改形成大学章程草案。
 
章程草案完成后,交由主管部门(教育部、教育厅等)的政策法规处进行合法性审查。笔者认为,此时进行的只是面上审查,只看章程是否与国家法律相一致,不看具体内容是否合理。因为大学具有自主性、学术性。假如章程中有与教育部等主管部门的政策和做法不一致的内容,教育部等不得强行要求进行修改,而要请求国务院等给予答复。
 
审查通过就可以提交教职工代表大会审议和表决。因为章程是大学的“宪章”,具有宪法的性质,为了保障章程的严肃性和稳定性,所以要采用无记名投票方式表决,三分之二以上的代表赞成才能通过。在此过程中,可能会出现两种情况,一种是大家的认识比较一致,表决通过。另一种是大家的意见不统一,或者是对个别条款存在争议。如果表决无法通过,就不要在这一次会议上进行重复表决,可以在会后进行再研究和完善,等条件成熟的时候,再提交下一次教职工代表大会审议。
 
章程通过学校职工代表大会后,就可以考虑提交人大会议批准(教育部直属高校由全国人大常委会批准,省属高校、民办院校和中外合作办学机构则由省级人大常委会批准)。这样做是因为大学不是教育部等政府部门的下属机构,而是国家利用纳税人的资金创办的对人民负责的学术机构。因此,大学章程提交人大会议批准,就保障了大学章程的法律属性,也形成了人民对大学办学全方位监督的法律关系。这样做的好处有两点,一是大学章程不但对内具有约束力,而且对外也有约束力;二是当政府的政策与大学章程规定不一致时,就要按照法律优于政策的原则遵守大学章程,从而保障了大学的办学自主性。
 
完成这些工作后,大学校长就可以签发生效,向全社会公布。最后,将大学章程报教育部备案。请注意,这里是“备案”而不是“核准”,也就是说,大学制定完成大学章程后,只需要告知教育部、教育厅,而不需要由他们来作最后的审查。
 
笔者认为,若要对大学章程进行修改,就应该按照上述程序进行。
 
《中国科学报》 (2012-05-02 B3 思考)
 
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