总投资约31.5亿元、可容纳在校生1万人的对外经济贸易大学青岛国际校区，最终没能落地。据合作方青岛西海岸新区官方的说法，该项目受限于教育部对高等院校异地办学政策的影响，原定的办学计划无法实施。

这并非个例。近几年来，多所高校纷纷关停异地建设的校区或研究生院。今年，对外经济贸易大学发展规划处学者唐灿和该校图书馆综合科馆员彭絮合作刊发了《“双一流”高校异地办学发展困境及破解之策》的论文。

唐灿和彭絮在论文中指出，高校异地办学的出现，是伴随着新中国高等教育体系大规模布局结构调整而产生的，是在国家准许前提下，由市场主导的高校自发行为。异地办学机构在一定程度上缓解了举办高校发展受地域限制的困局，满足了地方城市对优质高等教育资源的需求，并赋予所在城市以特定的文化禀赋，在一定历史时期内推动了高等教育区域协调发展。深圳与北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学等“强强联合”，就是最典型的成功案例。时至今日，高校异地办学已蔚然成风，但此时的政策环境不同往日，教育主管部门的态度从“鼓励支持”“批准设立”到“一再收紧”。

异地办学“一再收紧”

梳理近十几年的政策可以发现，高校异地办学的环境出现了明显的变化。

2005年，时任国务院学位办主任在视察北京大学深圳研究生院时表示，北大深圳研究生院的独特发展为我国异地举办研究生教育提供参考和重要的借鉴。

2017年12月，教育部办公厅《关于进一步加强高等学校基本建设管理的通知》提出，审慎决策建设新校区，原则上不支持、不鼓励跨城市、跨省建设新校区，特别是具有本科教学功能的新校区。

2018年12月，教育部办公厅《关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》再度明确，申请设置本科学校的，须不存在跨地市办学的问题。同年，教育部在对政协十二届全国委员会第五次会议第4101号提案的答复中，在肯定异地办学作用的同时，着重强调了部分高校对各校区统筹定位不够、异地校区办学成本较高、大多缺乏高水平稳定师资队伍等问题。

2019年1月，在对政协十三届全国委员会第一次会议第1780号提案的回复中，教育部再次重申对高校异地办学的谨慎态度，原则上不审批设立新的异地校区。在政策压力下，已有高校异地校区“胎死腹中”，例如深圳市洽谈引进武汉大学建设深圳校区项目不得不终止。

2021年7月，教育部印发《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》(简称《意见》)，要求“从严控制高校异地办学。不鼓励、不支持高校跨省开展异地办学，特别是严控部委所属高校、中西部高校在东部地区跨省开展异地办学，原则上不审批设立跨省异地校区。对于现存的高校异地校区，本着平稳有序的原则逐步清理规范。新申报设置的学校，须不存在跨省异地校区”。

随后，河北、吉林、广东等多地教育主管部门纷纷发布了本地“十四五”期间高等学校设置工作的通知，强调“新申报设置的学校，须不存在跨省异地校区”“对现存高校异地校区，本着平稳有序的原则逐步清理规范”。

唐灿和彭絮认为，面对此现状，异地校区如何在规范管理、从严控制的总体趋势下实现逐步清理、有序退出，对教育行政部门和高校来说，都是一场不小的考验。

异地办学有何困境？

“异地办学在特定历史时期，对中国高等教育的区域发展作出了重要贡献。时至今日，‘双一流’建设高校异地办学面临越来越多的问题，已有政策文件、学术研究均在不同维度上指出其问题。”唐灿和彭絮总结，问题包括发展目标之恢宏与建设手段之局促、流出地的尴尬与流入地的无奈。

例如，有的高校仗着“财大气粗”，片面追求办学指标大而全，个别一流大学的异地办学机构均有两位数之多。在受到资源总量比如人员编制规模、经费预算规模等约束的前提下，每新建一处异地办学机构，就会稀释原有教学科研机构的投入；距离校本部越远，治理成本越高。

另外，研究院这类形式在设立流程、设置周期、建设成本、管理与考核方式等方面都具有一定优势，于是“双一流”建设高校一哄而上，纷纷新建研究院。而以科研建设为主业的研究院，本是对主校区已有科研基础的延伸发展与补充、获得更多的研究对象与素材，应致力于形成合力，冲刺学术前沿与高峰，却大多沦为获取经费支持的渠道，使得科学研究不可避免地庸俗化，甚至存在权钱交易、利益输送等风险。“双一流”建设高校的学术地位与品牌优势，使之成为地方政府、企业追捧的对象，而高校内掌握资源分配权力的领导干部，或易沦为“围猎对象”。

还有的“双一流”建设高校为异地办学机构吸引生源，有意无意会隐去流入地信息，学生报考时易引发误解，甚至是同一学院招生分数高的在老校区，分数低的“流放”异地，进而衍生罢课等激进事件；校本部文化与异地办学机构所在地文化的差异与冲突，不可避免地在二者之间产生精神文化断层。

“不能把引进高校当政绩”

为此，唐灿和彭絮建议，对已设立异地办学机构的“双一流”建设高校，各级教育主管部门可以开展定期监测、评估甚至是综合使用巡视巡查、专项审计、各类评估等手段，对不符合办学标准、办学质量严重下滑的机构，要责成举办校进行整顿甚至关停。对非教育部直属的“双一流”建设高校，教育主管部门应加强部际协调。越是规模较大的综合类、理工类大学，教育主管部门越是要审慎评估，加强宏观监管，避免形成强校愈强的“马太效应”，打破原有的高等教育体系及其背后的利益格局，突破学术垄断与学术壁垒。

上述研究者认为，地方政府应严把“引进关”，对高等教育与本地经济社会发展的互动关系、对异地办学机构与行业、产业适配程度要进行研判，对高等教育的发展规律要有清楚明晰的认知。地方政府不能把举办高等教育看作消化地方财政支出压力的出路，不能把引进多少所“双一流”建设高校、设置多少异地办学机构当作为官政绩，避免片面追求大而全、高精尖。应重点考察异地办学机构的绩效管理与服务保障水平，以及聘请第三方组织对异地办学机构开展定期评估，特别是评估其对地方经济社会的贡献度、对地方高等教育的支撑度、对地方政府决策的服务度。对于贡献不高、支撑不够、服务不足的异地办学机构，经地方政府与举办校协商，应适时整改乃至关停。

研究者还建议，“双一流”建设高校要注意合理布局，比如哈尔滨工业大学将军工学科布置在老校区，而将与市场经济联系更紧密的民用工业学科布置在深圳等地，对老校区形成资源“反哺”，防止共生的原生城市衰落。

就流出地而言，部分欠发达城市政府明确表示，不希望一流大学在发达地区异地办学，大学作为城市体系的重要组成部分，创造出各种有形资产与无形价值，赋予所在城市文化底蕴、灵性与发展活力，与城市间具有极强的共生性。

对于流入地而言，当地政府要根据本地的经济社会发展现状、产业特点及转型、资源禀赋及总量，科学测算对高科技和高端人才的需求，着眼全国高等教育大局，兼顾国家整体利益和地区局部利益，本着“不求所有，但为所用”的原则，向“双一流”建设高校购买决策服务与智力成果，合办精准培养地方急需人才的培训班(课)，这样既可以把地方拟投入建设校区的资金投入到科研上，也可以弥补高校经费不足的问题。如同产业链的地区分工，流入地与流出地之间也可以尝试构建高等教育的层级分工，各有侧重，改善地方院校生态。