类似武汉新冠肺炎疫情、郑州“720”特大暴雨这样的大规模突发事件，严重危害公众生命及财产安全。究其原因，上述突发事件大幅超出了城市自身的应急处置能力，当地政府仅靠自身能力难以组织起及时有效的应对措施，通常是在造成一定损失后，再由国家统一调配其他地区资源共同完成救援和救助工作。为此，构建跨区域的应急联动机制，在事件发生初期甚至发生之前，及时调配各类应急物资和人员，提升事发地所在城市的应急处置能力，有效减小突发事件所造成的损失和影响就显得尤为重要。

当前跨区域应急预案相对缺乏

大规模突发事件具有多点并发、强度增大、多灾叠加的特点，多数地区难以独立处置，而当前我国跨区域的应急预案相对缺乏，致使难以快速有效应对，这在一定程度上加大了灾害事件发生的风险。主要体现在以下几个方面：

一是应急预案以行政区划单元制定，区域间协同能力较差。当前，应急预案的编制是以行政区划为单元各自开展的，区域之间资源、信息、人力、技术等无法得到有效的调配和使用。一旦需要跨区域调动应急人员和物资，只能组建临时性的应急管理指挥机构，资源和信息在短时间难以实现及时的整合，造成应急处置反应速度慢、应变能力差，从而贻误应对危机的黄金时机。

二是大规模突发事件发生次数增多、强度增大，多数地区独立处置难度加大。第一，随着气候变化的加剧，超越城市设防标准的极端事件增多。我国2000—2019年1小时降雨量超过50毫米的年均发生次数是1980—1999年的近两倍，而多数城市灾害设防标准较低，暴雨洪涝设防标准达到100年一遇的不超过10座。第二，现有防灾基础设施升级难度大。以城市排水系统为例，一些老旧城区的排水管网上均有新建筑群，地下防洪设施难以修补，如果重建，多数城市难以负担。第三，流动人口的快速增长加大了城市应急处置的难度。我国流动人口由1982年的657万人增加到了2019年的2.36亿人，在面对灾害事件时，流动人口的脆弱性更高，也需要更多的应急物资，而大多数城市应急预案设计中并没有考虑流动人口这一关键指标。

区域联动应对大规模突发事件

在极端天气事件发生频繁，而现有基础设施升级较难的情况下，大多数城市独立处置大规模突发事件的难度越来越大。因此，应加强跨区域应急联动机制的构建，通过区域间的联动合作实现对大规模突发事件的及时有效应对。具体而言，应从以下几个方面发力：

一是设立高层次的常设应急决策指挥机构，协调多部门、多地区开展高效应急处置行动。建议在应急管理部的基础上，设置可以统筹协调指挥的高层次应急决策指挥机构，层级高于各部委，在大规模突发事件发生时，作为领导指挥部，负责领导与协调各部门、各地区开展相应的应急处置工作，随时根据事件变化进行分析、判断、决策，准确并适时的向公众发布事件进程和处置措施，以有效维护公共安全和社会稳定。日常工作重点梳理以往重大突发事件应急处置过程中的经验教训，研究完善多部门、多地区协同联动应急处置突发事件预案，推进形成区域应急联动的长效机制。

二是在灾害综合风险普查中，重点评估城市应对大规模突发事件的能力，厘清城市流动人口增长下的应急物资和人员缺口。在全国自然灾害综合风险普查中，研制引入流动人口这一关键指标的风险评估技术和模型，通过普查摸清各城市自然灾害风险隐患底数，查明城市综合抗灾能力和减灾能力，客观评价城市独立处置大规模突发事件的能力以及主要困难。以应对大规模突发事件为导向，结合城市流动人口的增长趋势和流动特点，编制应急物资储备目录，明确各城市应急物资和人员主要缺口，统筹优化区域之间应急物资的储备，完善应急物资储备制度，直接为跨区域应急指挥、抢险救灾、物资调度等提供数据和科技支撑。

三是加强应急管理数据中心建设，构建覆盖全国的应急管理数字化平台。依靠大数据技术构建覆盖全国的应急管理数字化平台，提升信息共享效率，整合现有资源，建立联动响应机制。横向连通地震、消防、水利、森林、卫健等相关应急救援信息渠道，纵向打通省、市、县各级应急管理机构的信息传递链路，实现信息共享共用，提升指挥决策能力。根据突发事件类型、规模及时自动生成跨区域人员装备调配方案及应急处置方案，实现备战救助人员、储备物资及各类资源的跨区域及时派发和调配，加快应急反应及时度，提升应急救援实战能力。

（刘宝印系中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员；黄宝荣系中国科学院科技战略咨询研究院研究员）