今年是新中国《户口登记条例》颁布50周年，备受瞩目的《户籍法》已正式列入十一届全国人大常委会的立法计划，最近几天，关于户籍的报道也引起了广泛关注。可以说，中国当前的许多体制性弊端，就来自业已僵化的户籍制度无法适应变化中的市场经济体制。这也是当前户籍制度改革日益紧迫的根本原因。

 

对这么一个涉及全体居民切身利益的重大民生工程，过去的诸多改革基本上治标不治本。个中原因固然很多，但根本的一点，就是对地方利益的思虑太多。这主要来源于三个方面的认识误区：一是放开户口会导致城市过度膨胀；二是外地人会抢了本地人的饭碗，提高本地的失业率；三是本地的公共财政无法负担过多的外来人口。

 

关于第一个问题，放开户口的自由迁徙制度并不一定必然导致城市人口过度膨胀。事实上，一些发展中国家出现的“大城市病”，其根源并不在于宽松的户籍管理制度，而是城乡二元经济的差异过大。发达国家的城市化进程则充分表明，并不是所有人都迷恋大城市。在城乡差距和地区差距基本消除的情况下，不少国家甚至还出现了“逆城市化”的潮流。在我国一些收入差距较小的地区，人们除了可以看到人口在各个城市之间正常流动的趋势，也可以看到城镇人口向郊区农村、大城市人口向小城镇流动的趋势。建立城市人口自由迁移登记制度，主要功能在于能够使人们确立起自由流动的预期，城市就未必会被汹涌的迁入者淹没，而完全有可能保持进出平衡。

 

第二个问题则是一个典型的“似是而非”的判断。当然，各地政府为本地职工的就业问题着想也无可厚非。事实上，日益沉重的城市就业压力也确实加重了户籍改革的难度。我国目前的失业率大约在4％左右，但面对每年近千万的新增劳动力、数以百万计的大学毕业生以及数量依然庞大的失业下岗职工再就业，就业形势十分严峻。如果外来人口持续涌入，岂不是给就业问题“火上浇油”？然而，包括笔者在内的许多研究表明，外来人口不但没有抢本地职工的饭碗，反而在一定程度上有促进本地就业的功效。进一步来讲，外来人口特别是农民工主要集中在“脏、险、累”的行业，蓝领职业是其就业的主流，这与城市职工存在着较为明显的“职业分割”，“与城里人争饭碗”的说法实际上高估了外来人口的就业竞争力。

 

第三个问题则是户籍制度改革的真正掣肘。面对可能涌入的外来人口，如果城市的福利保障体系和公共设施完全开放，必将在短期内对城市本身的相关支出产生巨大压力。而这也正是绝大多数城市依然对外来人口实行户籍分隔政策的根源。本来，“公平性”和“全局性”是公共财政的内在特征，但是，在城乡隔离的户籍制度下，公共财政特别是地方公共财政出现了城乡分布不均、本地利益高于外地利益的不正常情况。因此，回归公共财政的“公平性”和“全局性”的本质，对解决户籍制度问题就显得格外紧迫和重要。

 

总的来讲，户籍制度的改革必须尽快突破地方利益的束缚，走出三大认识上的误区。这不但要求各地要抛弃对外来人口歧视的各种心理因素，更重要的是一方面要在缩小城乡及地区收入差距、解决城镇失业问题上下功夫，尽量减少人口流动的“推力”与“拉力”，从而减轻城市人口的压力；另一方面要尽快建立起中央和地方的公共财政制度，突破区域和城乡的界限，使地方在照顾“本地人”的同时，也有惠及“外地人”的财力和能力。只有把户籍制度改革的阻力减少到最低限度，并且能够做到利益兼顾，使该项改革变成地方政府的内在动力，才能实现公平和效率兼顾的双重目标。

 

（作者系北京师范大学中国劳工问题研究中心副教授）