■冯奎

北京对地下空间的探索由来已久，但长期以来，受限于全市统一规划的缺位与开发经验的不足，社会各界对大规模地下开发有不少担忧，比如担忧老城地下文物遗存因施工被破坏，担忧复杂地质工况带来安全风险，担忧浅层空间雨水倒灌、消防配套不足等隐患。

近日，《北京市地下空间专项规划（2025—2035年）》（以下简称《规划》）正式出台，不仅系统性回应了上述行业顾虑，更标志着地下空间彻底告别地铁、人防的配套附属定位，跃升为首都破解“大城市病”、筑牢城市安全底线、提升人居品质的稀缺战略国土资源。

为超大城市提供治理样板

放眼全球，立体分层开发是超大城市迭代升级的必由之路。例如,日本东京通过竖向分层规划，打造集交通、商业、防灾于一体的地下网络，有效破解高密度城区出行难题；新加坡超前布局深层地下空间，将排污、仓储等承压型设施整体下沉，最大化释放地面生态与生活空间。北京、上海、重庆等国内大城市开展地下通道、综合管廊、深层调蓄工程试点建设，积累了较丰富的实践经验，但总的来看还是点状、片状探索，缺乏市域全域统筹，普遍存在功能衔接不畅、标准不统一、互联互通不足的短板，难以形成规模化立体治理效能。

北京此次出台全域专项规划，既是对标国际一流城市的重要举措，也为全国“减量发展”型超大城市提供了可复制的韧性治理样板。

盘活存量地下空间，是北京实现老城保护与城市发展双赢的关键路径。在减量发展的刚性约束下，北京中心城区可开发建设用地已近饱和，核心区严格的风貌保护、建筑高度、建设规模管控要求，让依靠新增地上建筑补齐民生短板的发展路径难以为继。《规划》以“功能下沉、地面减负”的发展思路，将交通接驳、便民商业、市政管网、停车配套等城市功能有序转入地下，既能高效补齐基层公共服务短板、破解老城开发过载难题，又能完整保留古都平缓、开阔的城市肌理，腾挪出更多地面空间用于增绿提质、建设慢行系统，实现城市功能升级与历史风貌保护的兼顾。

系统开发地下空间，从长远来讲，更能构建深层城市韧性体系，科学统筹化解内涝风险。相较于暴露在地表的城市设施，地下空间受天气干扰小、结构稳定性强，是承载轨道交通、水电气热、综合管廊等城市生命线的优质载体。针对社会普遍关切的内涝隐患，《规划》作出科学辩证的统筹布局：一方面将洪涝风险评估列为地下新建项目的前置审查条件，从严管控浅层空间开发风险，杜绝雨水倒灌、积水内涝隐患；另一方面将深层调蓄隧洞、大型地下储水工程纳入核心功能体系，推动城市防汛从被动应急防涝，转向主动调蓄治理，实现地下开发与安全防护一体谋划、同步落地。

大北京将加快迈向立体化

地下空间开发难度大、风险高、投入高，对精细化治理能力提出极高要求，一套闭环完备的全周期管控体系是良性开发的根本保障。结合多年地质勘察、工程建设和防汛治理实践经验，北京已搭建起成熟完善的地下空间开发治理框架：通过全域分区管控守住开发刚性底线，依托城市地质大数据精准防控地下水扰动、地质灾害等潜在风险；以四级竖向分层规划实现深浅空间功能分离、洪涝风险分区隔离；同步盘活各类存量地下资源，配套完善法规制度、数字化管控、任务清单多重保障，为首都地下空间规范、安全、可持续开发筑牢制度根基。

这套全新的治理体系重塑了首都传统城市建设逻辑，将从空间格局、安全韧性等多个维度，全方位赋能大北京高质量、立体化发展。

在优化城市空间格局上，北京各区将形成更具差异化的立体发展路径。核心区聚焦老城风貌保护，依托功能下沉实现地面减负，守护古都平缓、开阔的空间格局；城市副中心坚持“先地下、后地上”科学建设时序，优先落地综合管廊、地下交通环廊、深层排涝设施，打造现代化立体新城标杆；各平原新城依托轨道微中心、交通枢纽站推进站城一体开发，带动片区地下空间连片贯通、集约利用，构建全域协同的立体发展新格局。

在升级城市安全韧性上，北京将持续打通碎片化地下节点、织密城市生命线网络。按照规划目标，中心城区大型交通枢纽地下连通率将提升至70%以上，依托轨道交通主干网串联地下过街通道、场站、商圈慢行系统，实现人车物理分流，让市民出行有效规避暴雨、高温、降雪等极端天气影响。北京将全面铺开地下综合管廊建设，集中收纳各类市政管线，彻底告别道路反复开挖的城市弊病，同时大幅提升极端天气下城市生命线抗损能力；同步搭建浅层管网输水、深层隧道蓄排的分级地下排涝体系，精准破解片区顽固性内涝问题。

地下活力空间惠及民生

北京将依托相当可观的地下存量资源，进一步激活城市活力。目前北京地下空间存量建筑面积达2.5亿平方米，人均保有量约11.6平方米，存量人防工程、老旧地下室、场站配套资源体量庞大，具备连片改造、功能升级的良好基础。

针对老旧小区、商圈、景区停车难等民生痛点，充分利用绿地、广场、轨道场站地下空间新增公共车位；在高密度商圈打造全天候地下便民生活圈，整合零售消费、文体休闲、社区服务多元功能；盘活闲置人防空间、老旧地下库房，改造为社区驿站、便民储物点、老年休闲空间和应急避险点位，让曾经封闭、阴暗的地下配套空间，转型为服务市民的活力公共空间。

当然需要注意的是，地下空间开发具有隐蔽性等特殊属性，可逆性弱或不可逆。这就不同于地面建设的灵活迭代。一旦规划失误、建设失当，后期整改修复难度极大、成本极高。

同时，首都地下空间叠加了老城文脉保护、复杂地质条件、高密度城市运营三重特殊约束，开发建设必须兼顾安全、功能、风貌、民生等多重目标。这就要求后续开发必须坚守底线思维，严格做到分层管控、精细建设、动态监管，实现地下资源永续利用、城市立体安全发展。

（作者系中国区域科学协会副理事长、研究员）