作者:张祎 来源: 中国科学报 发布时间:2019-9-11
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“制书”与宋代中枢政务运行

 

■张祎

宋代“制书”制度中的区分与错杂、明朗与混融,相反相成,都从不同侧面体现了皇权的强化。一方面,皇帝的影响与权威在日常政务运行中越来越突出,君臣之间尊卑秩序趋于严格。另一方面,皇权越来越多地介入到具体政务的裁决与处理过程中,运作空间大大伸张。综合来说,毫无疑问,皇帝在国家日常政治生活中的地位和影响变得更加重要。用以往的简练概括来说,就是“皇权变大”了。

宋代文献记载中,有关文书制度的记载总显得名目繁杂、歧互错出,难以理清头绪。宋人对于文书概念的界定与使用相当随意,一种文书在不同的场合可能被冠以不同的名称,同一名称在不同的情况下又可以指代不同类型的文书,很难准确把握。当时的士大夫,在文书概念的界定和使用方面,往往并不讲究,他们更在意诏令文书中承载、传达的实际旨意与命令内容。在混用的名目之下,真正能将各种不同类型的诏令作出区分的标准,是其文书体式,包括其文辞体裁、行文格式等一系列面貌与特征。

自战国、秦汉中央集权与官僚制度建立以来,文书承载着政治情报的搜集与行政指令的传递,维系着整个国家机器的有效运转。文书制度的暧昧不明,很大程度上制约着关于古代政治史、政治制度研究的深入。

宋代制书类型

按照《庆元条法事类》等宋代文献的提法,宋廷使用的各种命令文书可概称为“制书”,其中最具代表性的是手诏、麻制、官告、敕牒、劄子等。厘清宋代“制书”制度的大致框架,将为透过文书处理与流转程序观察制度运作与日常政务运行,提供继续深入的基础。在此基础上,许多与宋代“制书”有关的历史记载,变得较易理解、把握,由此,为宋代文书制度研究的继续推进也扫除了一些障碍。

《宋大诏令集》按照诏令功用分类编集,就“改元”一类的诏令标题而言,就涉及制、诏、赦、德音、御札等多种名目。从文书体式的角度予以区分,可知各种制、诏、赦、德音,往往同属于一种文书类型,即所谓麻制,而御札则是形式不同的另一种文书。

敕牒、劄子是宋代宰相机构处理政务最常使用的两种文书形式。敕牒出现于唐代,随着中书门下体制的兴起而大行其道,两宋时期一直沿用。劄子则是宋代新兴的文书形式,一开始作为堂帖的替代品出现,后来经过宋太宗时期的调整与约束,相关制度最终固定下来。敕牒与劄子就其属性而言,应是“有司所行”的命令文书,而并非诏令,但其体式中却都具有“牒奉敕”“奉圣旨”之类表示秉承皇帝旨意的固定措辞,程序上必须经过内廷的批准才能颁布施行。这样一种交叉、模糊的属性,既为皇帝干预日常政务处理大开方便之门,同时又为之免去了身任其责可能带来的问题,使得宋代皇权的运作获得了更为宽裕的回旋余地,从而对君主集权与专制实际起到了推波助澜的作用。

敕牒、劄子是宰相指挥日常政务处理的命令文书。最终命令形成之前有各种程序,宰相之间也有一系列的分工协作。从北宋前期的情况来看,宰相日常政务处理可分为进呈取旨、拟进熟状与签押施行三大块工作。具体的文书处理工作凝结着实在的政治权力。元丰改制,在北宋前期体制的基础上重建三省制度。三省之中,中书省承担进呈取旨、拟进熟状两块工作,签押敕牒、劄子颁行政令的任务则交给尚书省。在这样一种制度设计下,门下省在政务运行中的位置不很关键,影响力较弱。由此,南宋时期中枢体制再度调整,三省趋于整合。所谓“三省合一”,实际上是中书省与门下省合而为一。

祝总斌先生研究两汉魏晋南北朝宰相制度,指出:古代宰相制度演变的主要原因,是为了顺应历史形势更有效地进行统治,在发展、变化过程中,君主、宰相的协调与统一是更基本的。从宋代皇权与相权的运作情况来看,其间虽然也发生过一些冲突,但总体上确实以互相配合、彼此支持为主流,宋廷中枢政局也显得较为稳定。

与唐前期相比,宋廷颁出诏令文书,不再强调其下三省官员的列衔签署。这种情况一方面与唐宋时期中枢体制的演变、词臣制度的发展有关,另一方面也印证了皇帝日益走向政务处理前台、皇权在日常政务处理中的影响日益凸显的历史走势。此外,宋代的诏令制度也反映出臣僚之间等级差距趋于缩小的情势。宋代官员“比肩事主”,职位、事权的高低轻重之外,身份等级上的尊卑差别变得不很森严了。在这样的背景下,后妃、皇族及王公大臣的封拜不再举行册命典礼,而是与普通臣僚一样,只颁授官告作为加封的凭证。皇帝颁赐臣僚个人的制诏,在唐代有慰劳制书、论事敕书两种,前者措辞优礼敬重之意更为殷勤。但到宋代慰劳制书基本不再使用,相关诏命几乎都采用类似于论事敕书的形式。虽然也有所谓“诏书”“敕书”的名目区分,但其中体式差别极小。所有这些都在一定程度上反映了宋代臣僚之间等级差距趋于缩小、模糊的情势,这一情势也是伴随君主地位凸显而衍生的。臣僚之间等级差距的消泯,恰能反衬出君主身份的独尊与悬绝。当然,在皇权地位、影响日益凸显的情况下,宋代皇帝运用诏令指挥日常政务处理,很大程度上还要倚重宰相,通过宰辅机构。

官告或说告身,是唐宋时期颁行任命时,授予官员个人的委任凭证。本质上,官告应该是尚书省的一种部符。但因为其中承载着代表皇帝意志的制敕命令,故而在宋代也被等同视作“制书”。唐宋时期的官告制度一脉相承。北宋前期,由于三省制度衰微,中枢实行中书门下体制,唐代行用的奏授告身一度消亡。元丰改制后,重新又建立起制授、敕授、奏授三等任官制度,相应的三种告身制度又得以重建、完善。

元丰制度并非对于唐前期体制亦步亦趋的复原,而是在北宋前期制度的基础上,参考唐代典志记载而有所折衷。元丰改制没有真正恢复唐前期的册授制度,制授、敕授、奏授格局也与唐前期有所不同。所谓制授,其实就是麻制任命的改头换面,适用范围仍限于后妃、亲王、宰相、节度使等;而敕授,相当于北宋前期宰辅机构负责的除授,所谓“堂除”之类;至于奏授,就是原先审官东西院、流内铨、三班院负责的官员任免,相关拟任使用吏部奏抄上报皇帝批准。

官告中,官员具衔列名的签署格式,按照三省六部格局排列。因此,官告在某种程度上能够非常具体地呈现三省六部制下中枢政令颁行的程序。从两宋时期的官告制度来看,能够很明确地看到相应文书体式随着中枢体制调整而演进的发展轨迹。

宋代沿用唐代的翰林学士制度,朝廷的诏令文书分为两制。翰林学士起草的诏令,称“内制”。从机构设置角度而言,翰林学士供职的学士院直属于皇帝,与宰辅机构之间没有隶属关系。但实际上,宋代皇帝下达的绝大多数命令,都在宰辅大臣的辅佐下形成,所以宰相机构与学士院之间存在诸多业务往来关系。一些具体政令,由宰相辅佐皇帝形成决议之后,如果需要配套文辞行下,则移文学士院草拟。

呈现翰林学士直属于皇帝、完全秉承皇帝命令草诏的,主要是宰相、枢密使的任免。这些宰辅大臣的任命,皇帝会在晚间召见翰林学士,采用秘密起草的方式,仅依靠学士院完成整个文书程序。次日早朝即能将相关任命予以公布。这一整套设计,有效地保证了皇帝对于中枢权力的操控,大大强化了皇帝恩威莫测的权威。

宋代词臣分为两班,除了以翰林学士为代表的学士院官员以外,还有供职于舍人院或中书后省的知制诰或中书舍人,负责起草外制文书。外制官属于宰相属官,日常起草诏令,需要秉承宰相的指令,接受宰相的审定。但外制官同时也可直接与皇帝进行沟通,皇帝有时也将外制官召入内廷,直接授意起草某些诏令,而绕开宰相。这样做主要是为了加快政令颁行的效率,由此也可看到皇权运作的空间恢恢有余,并无不可逾越的边界。

北宋前期的外制官员主要负责起草敕授告身中所用的告词,这本来属于事务性的工作。但因为告词以皇帝口吻作出训诫,与皇帝的权威密切联系,因而朝廷内外对此都非常看重。外制官员由于自身地位清要,接近决策中枢,处于朝廷日常政令颁行的关键岗位与关键环节,也希望能在朝政上发挥更大的影响力。北宋前期的外制官员,援引唐代词臣缴驳的典故,通过自身不懈的努力,争得了封还词头的权力。元丰改制后,外制官的封驳权力得以扩展至所有行政事务,而不仅限于人事任命方面。随着对于行政事务的介入程度加深,外制官越来越多地被纳入三省政务运行体制下工作,在政坛上的活跃程度反而不及北宋前期。

君臣上下等级秩序的明朗化

通过“制书”制度研究,对宋代的中枢政治体制,我们能观察到哪些关键侧面与重要特点?本文讨论的“制书”都属于朝廷的命令文书,涉及命令,与之密切关联、直接相适应的便是尊卑上下的等级秩序。观察宋代的“制书”制度,能够明显感受到君臣之间、皇权与相权之间等级区隔的明朗化。其表现为多个方面,以下分别阐述。

唐前期三省制下,三省长官均为宰相,宰相定期出席御前和政事堂会议,商讨裁决军国政务。初步裁决意见获得皇帝首肯之后,三省按行文书将相关政令下达施行。中书省负责起草命令,门下省负责审核把关,尚书省负责监督施行。朝廷颁出的所有诏令,其下都有三省,尤其是中书、门下二省官员的签署。原则上,所有诏令都应通过两省向外行出。唐玄宗时,两省内部组建起中书门下,日后逐渐发展为新兴的宰相机构,取三省而代之。中书门下指挥政务的命令文书为敕牒。敕牒因为从两省发出,制度上也有承旨而行的要求,与原先三省制下册书、制书、发日敕、敕旨等没有本质的区别,故而在《唐六典》中敕牒与它们并列为“王言之制”之一。

发展到北宋前期,中枢已转变为中书门下体制。三省框架虽然仍在,但徒具形式而已。在这样的背景下,凡从内廷以皇帝名义发出的各种诏令,如制书(宋代又称“麻制”)、手诏、册书、敕书等,末尾都不再有宰相或其他官僚的署名。换言之,皇帝无需经过宰相机构,即可独立发出诏令。而沿用自唐代的敕牒,与宋代新兴的命令文书——中书劄子,其中虽然都有承旨而行的格式用语,但其后都有在位宰相的署名,由宰相机构行出,通常被视作宰相指挥日常政务的文书形式。据此,所有“制书”其实可以分为两类,一类属于以皇帝名义发出的诏令,一类则是宰相为之负责的敕牒、劄子等。相对唐前期的文书制度而言,宋代君主与有司、皇权与相权的差别与区分显得更为明朗。

宋代一直沿用唐后期形成的两制制度。朝廷负责起草诏令文书的臣僚分为两班。以翰林学士为代表的学士院官员,主要秉承皇帝旨意起草内制文书。以知制诰、中书舍人为代表的舍人院或中书后省官员,作为宰相属官,主要配合宰相日常工作而起草外制文书。学士院官员起草的各种“制书”,尤其是其中与宰辅大臣任免有关的麻制,采取秘密起草方式,运作迅捷,原则上完全秉承皇帝旨意拟定,决不允许外廷宰辅私意参与其间。两制区分也体现了朝廷上君相之间的某种明确区分。

相对于皇帝、皇权在日常政务运作中的角色、地位日益凸显,宋代臣僚之间的身份等级差异趋于消融。唐前期,按照除授官员等级的不同,大致以三品、五品为界,实行册授、制授、奏授不同的任免方式。另外,五品以下的某些特殊职位,秉承皇帝命令甄选,采取敕授方式。由此,给受命者分别颁发册书、制授告身、敕授告身、奏授告身作为委任凭证。宋代虽然在制度上仍保留册授制度,但实际上只偶尔用于加封亲王、后妃,基本从不用于一般官员了。所有官员——甚至包括绝大多数时候亲王、后妃的任命,都颁发告身作为凭证。这与唐前期按照官员秩序井然的级别差异,分等给予不同待遇的做法已经很不一样。

与此类似,唐代皇帝向个别或部分臣僚颁赐诏令,表示存问、诫励之意,按照性质重轻不同,往往分别赐予慰劳制书、论事敕书两种不同的文书。前者礼敬、郑重的意味更强。而到了宋代,慰劳制书退出历史舞台,类似赐予臣僚的诏令虽然也区分等级,有所谓诏书、敕书的区分,但其中的差别非常琐细,并没有非常醒目的区分。

凡此种种,体现在君主之下,臣僚之间的身份差异越来越趋于淡化。朱瑞熙先生指出:“宋朝官员彼此之间在法律上都处于平等地位。上自职位最高的宰相,下至职位最低的县尉、监当官,‘比肩事主’,对皇帝一人负责;上级官员不能随便对下级官员动用刑罚,下级官员也不需要对上级官员举行跪拜之礼。”类似现象由于金元特殊政治体制与文化传统的影响,某种程度上又有变化,所以宋代相对前后时代来说,在身份等级制方面有一些独特的风貌。而官员之间身份差异的淡化,从另一方面更大大凸显了君臣之间的悬隔,强化了皇帝至高无上的地位。

君臣上下等级秩序的明朗化,是宋代“制书”制度呈现出的一个特点。从另一个角度来看,又能看到种种混融、交叉、错杂的状态。举例来说,虽然有两制之分,学士院机构直属于皇帝,知制诰、中书舍人等外制官从属于宰相。但宰辅任免麻制以外,很多其他诏令起草工作,宰相可以签发文书甚至召见翰林学士进行授意。外制官对于宰相签发的指令有不同意见,往往会上奏皇帝,实行封驳。有一些事务本属于外制命词的范畴,交由宰相授意即可,而宋代皇帝偶尔也在夜间召见宿旨的舍人,直接下达草诏的指示。所以,两制臣僚负责起草诏令,既对皇帝负责,但在日常工作中,又同时接受宰相的领导。

以两类“制书”而言,以皇帝口吻宣布的手诏、麻制、册书、告词属于诏令,而敕牒、劄子等则是宰相签发指挥政务处理的文书,性质有异。但后者有“牒奉敕”“奉圣旨”之类格式用语,程序上也要求需经过内廷的批复才能行下,实际上也体现皇帝的旨意。手诏名义上属于皇帝亲自指示,但宋代皇帝有时下达手诏,往往也征求宰相意见,甚至让宰相协助拟定。麻制由学士院锁院起草,但赦书、德音等许多麻制,其中的具体条文,皇帝都交付宰相机构按制度拟定,不做过多干预,翰林学士也只负责润色文辞而已。诸如此类,名分上所有“制书”都秉承皇帝旨意行下,表示“政自天子出”的意思,实际上许多具体命令的拟定,宰相发挥了很大的作用,并且真正为之任责。

务实而富有弹性的

宋代政治制度

类似混融、交叉、错杂的状态,固然显得体系淆乱、名实杂糅,但也体现了宋代政治制度务实而富有弹性的特点。这样一种状态,使得皇权运作的空间与自由度大大伸张,而风险性大大降低。凭借相关名分与程序,有必要的话,皇帝可以介入非常具体事务的裁决,而相应决策却无需皇帝负责。万一出现疏失,即可诿过于宰相。综观两宋时期,皇权与相权基本上维系着良好合作的状态,矛盾与冲突虽然也有,却并不尖锐。上述混融、交叉、错杂的制度情态是一种良好合作的有利条件。但在“合作”之中,宋代皇权还是有着更为恢廓的转圜余地。

宋代“制书”制度中的区分与错杂、明朗与混融,相反相成,都从不同侧面体现了皇权的强化。一方面,皇帝的影响与权威在日常政务运行中越来越突出,君臣之间尊卑秩序趋于严格。另一方面,皇权越来越多地介入到具体政务的裁决与处理过程中,运作空间大大伸张。综合来说,毫无疑问,皇帝在国家日常政治生活中的地位和影响变得更加重要。用以往的简练概括来说,就是“皇权变大”了。

政治制度与思想舆论,除了限制、制约皇权的一面,还有维护、强化皇权的另一面。论及宋代的“君主独裁”,日本学者宫崎市定指出:“君主独裁并不是说君主恣意而为。从官制上来说,是把尽量多的机关置于君主的直接指挥下,所有的国家组织,只由君主一人之手统辖。”这一概括相当精辟。这实际上是从政府组织架构的方面来谈皇权强化的表现及其保障。宋代的政治体制,无论是北宋前期的两府制、中书门下制度,还是元丰以后的三省·枢密院体制,相对于唐代前期的三省六部制度来说,总体上政府结构更趋于扁平化,更多的机构、官员可以直接和皇帝进行沟通、交流,皇帝的意志也能更为顺畅地传递到官僚体制下的基层。从本文讨论的文书制度来看,宋代帝王通过文书掌控官僚机构、管理国家事务,已经达到相当复杂、成熟的水平,各方面都体现出规范化、程序化、严密化的发展趋势。上文所谓“制书”制度中的“区分与错杂”“明朗与混融”就是重要表现之一。可以说,在宋代,皇权的膨胀与强化,得到一整套严密制度的维护,并且有关成果还不断落实为新的制度,最终巩固、落实下来。所以,从古代制度史的角度来说,皇权持续强化、在国家政治生活中影响力日益扩大的趋势,也实实在在,不可忽略。

中国古代皇权的表现及其发展趋势,是一个具有多层次、多面向的复杂问题,泛泛以“变大”“变强”来予以概括,是非常简单化的做法。以往将相权与皇权完全对立起来,看成此消彼长的关系,也过于简单。正如张邦炜先生所说,皇权与相权是相互依存的有机统一体,在宋代两者都有所加强。在中央集权不断发展的背景下,这是情理之中的自然之势。相对而言,宋代皇权的运作,受到官僚体制、政治规范的约束,较少出现触目惊心的滥用现象。在日常政务运作中,宋代的皇帝也比较倾向于倚重并维护宰相机构与宰臣“事无不统”的权威地位。由此,“制书”制度的“区分与错杂”“明朗与混融”,某种条件下也为宰相集体充分发挥其辅政功能,提供了较为宽裕、自由的空间。在君主专制制度不断发展的前提下,南宋时期一再出现权相政治,并不匪夷所思。南宋的权相虽然烜赫一时,却也没有对赵宋皇权产生实质性的威胁。可见,类似现象不过是政治制度具有某种弹性与应变能力的体现。

(本文系国家社科基金项目《“制书”与宋代中枢政务运行》研究成果,作者系首都师范大学讲师。韩天琪编辑整理)

《中国科学报》 (2019-09-11 第3版 学术)
 
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