作者:王健 来源:中国科学报 发布时间:2018-7-11
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农地制度改革须保障进城农民土地权益

 

■王健

不管是离土进城还是落户进城,农民都面临着如何保障以土地权益为核心的集体土地产权权益的问题。进城农民的土地权益主要内容包括农地的承包经营权、宅基地的使用权及其他农村集体土地资产的收益分享权。如何保障这些权益是城镇化下农地制度改革必须要解决的问题,这牵涉到亿万农民的切身利益,关系到千家万户的安居乐业。

农地承包经营权是农民所特有的权利,进城农民农地承包经营权权益的保护核心在承包权权益的实现上。对于农民家庭来说,土地承包经营权有着非常明确的产权关系。在承包权与经营权分离下,只有土地承包权与集体成员权的固化是一体的,才能根本保障进城农民的承包权益。不管进城与否,只要集体成员权依然存在,承包权就不能被剥夺,若集体成员权灭失,集体应该给予承包权合理的处置。

进城农民宅基地的使用权可以衍生出相应的收益权。只有承认并将宅基地的收益权固化到成员,才能保障进城农民不会因离乡而失去基本宅基地的权益,同时也是进城农民享受未来农村发展和土地增值的主要保障。进城农民宅基地的收益权可以与集体共同分享,各地可根据自身的情况出台相应的分享原则。这样在保护集体利益的同时,也能兼顾进城农民的后顾之忧。

是否享受农村集体土地资产权益,“集体成员”这一身份是核心。成员权的固化是进城农民享受集体土地资产产权权利的基本保障。但是,成员权的继承与转让问题,是摆在我们面前的难题。因此,关于进城农民集体土地资产产权经济的实现及保障,笔者建议:

首先,开展集体成员权的界定,出台统一指导意见。权利固化后,对具体成员权的确定是当务之急。在制度和立法上对农村集体成员进行认定,固化成员权资格,才能真正保障进城农民对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的相关权益及其实现。建议在经济较为发达、集体经济发展水平较高、土地承包关系明确且农民集体土地资产产权关系较为清晰的地区开展集体成员权确定试点。

在试点区进行制度探索,对农民群体分类进行制度安排和政策考虑:一是已经在城市就业,纳入城市社会保障、城市居住的人群(以家庭为单位),则可以买断式退出,一方面实现退出人的资产变现,另一方面实现土地资源再配置,满足合理利用;二是两栖人员,即在城市就业回乡生活,或者家庭部分成员城市就业,部分成员留守农村,将持有承包权,而流转经营权,保留宅基地;三是农村创业、发展现代农业人员,这部分人要支持和鼓励土地流转优选权,退出宅基地优先购买权。分阶段、分步骤全面推行集体成员权确定并固化相应的集体土地产权,出台统一的国家级指导意见。集体成员权同时绑定的是集体土地资产的相应权利,这些权利的各项权能要明确。

其次,统筹“县—镇—村”一体的城乡社会保障。现行的财政完全可以支撑城乡社会保障的统筹,打破部门的壁垒是关键。以县域为基础,建立“县—镇—村”统一的社会保障体系。放弃承包地和宅基地进城,而又得不到城镇相应的社会保障,将直接影响农民对土地的配置行为,不利于农地制度改革与资源的有效利用。

因此,降低城镇社会保障门槛,接纳进城农民同等享受城镇基本公共服务,将会有利于农民对集体土地资产产权的经济实现。进城农民将会放心大胆地根据市场定价对相应的权益进行转让。承包地、宅基地和集体建设用地等资产是农民收入的主要来源和生活保障,由于农业产业的弱质性,农地的社会保障功能显然力不从心。农村社会保障和养老制度缓解农地保障的无力,但是与城镇相比,农村社会保障与养老水平仍然太低。

再次,对不同地区进行深入调研,掌握农民意愿动态。仍然强调自下而上的政策需求的重要性,进行相应的改革仍需掌握基层资料和意愿,不搞强制性推动。《农村土地承包法》颁布实施初期,一份2000多户的调查表明,尽管赞成延长承包期到30年的农户比例上升到62.9%,但还有20.6%的农户明确主张要缩短承包期;赞成承包期内不再调地的比例上升到51.1%,但还有36.8%的农户仍然认为在承包期内可以调地。到2008年,一份2200户的调查表明,认为“农地承包期内30年完全不调整”不合理的被访者高达62.79%;认为“增人不增地”和“减人不减地”不合理的被访者比例分别高达61.98%和59.95%。当前,需要进一步开展农民调查,对不同区域、不同发展水平的地区全面摸底,总结各个区域的特征,进行谨慎的政策选择。

此外,进城农民土地资产权益保障的同时,要推进农地经营制度改革。城镇化过程中部分农民退出农村是必然趋势,必须研究退出农民的土地资产实现及资源再配置,以促进资源有效利用问题。但农业作为基础产业的地位不能动摇,长期建立起来的农村基本经营制度乃至城乡制度体系对农村保护作用不能动摇,而要更加完善。

资本是猛虎,土地用途管制是牢笼。土地管制出篓子,不能怪罪到资本,更不能因噎废食。在土地管制严格执行的基础下,放开市场准入性,调整农产品价格政策,真正放开要素(劳动、土地)的流动市场。建议研究出台《企业法人从事农业生产管理办法》,对工商资本从事农业进行准入制,对人员要求、企业性质、经营性质等进行专业化设置,并通过该意见进行相应的政策鼓励,科学引导资金走向农业产业。

(作者单位:中国农业大学土地科学与技术学院,本报记者秦志伟整理)

《中国科学报》 (2018-07-11 第5版 农业周刊)
 
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