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京津冀城市圈

■贾若祥

发展城市群作为优化城市化空间布局和形态的重要举措之一，对于促进我国城镇化健康发展，发挥城镇化对我国经济社会发展推动力方面具有积极意义。京津冀城市群作为我国重要的城市群之一，目前正在积极打造成为世界级城市群，应该在贯彻落实以人为本的新型城镇化理念方面先行一步，通过厘清政府与市场的权责，积极推进“规划共绘、设施共建、环境共治、社会共管、产业共兴”，提高城市群发展质量，实现城市群的健康可持续发展。具体有以下几个方面。

发挥核心城市功能，促进城市合理分工

北京和天津在京津冀城市群中的核心作用非常强，京津冀城市发展要充分发挥核心城市的引领功能，促进城市的合理分工。要进一步强化这两个城市的枢纽型地位，发挥其在京津冀城市群中的核心带动作用。同时，积极壮大石家庄的枢纽地位，进一步发挥京津冀城市群“两核带动”的同时，逐步强化石家庄在京津冀城市群中的枢纽型作用，逐步形成多极支撑和网络化的空间形态。发挥其他成员城市的支撑作用。秦皇岛、唐山、沧州是河北省重要的滨海城市，在京津冀城市群与港口城市天津具有密切的关系。今后要进一步深化上述城市与天津的分工协作，在天津的核心引领下，共同打造京津冀城市群的滨海隆起带。廊坊和保定由于毗邻北京，是北京对外交通通道上的重要节点，今后要充分发挥其区位优势和交通优势，承接来自北京的要素转移，使其成为北京的重要功能区。发挥张家口和承德的生态屏障作用。张家口和承德经济发展比较滞后，经济总量较小，是京津冀城市群中的重要的水源涵养区和生态屏障区。今后，要通过探索推进京津冀城市群内部的横向生态补偿机制建设，进一步加强张家口和承德的生态保护工作。

加强合作，通过完善体制机制释放城市群发展活力

一是推进规划领域的合作，实现规划共绘。首先要有一个京津冀城市群发展总体规划，明确京津冀城市群作为一个发展整体需要解决的关键问题。通过推进规划的共同编制，实现京津冀城市群作为一个整体发展效益的最大化，并使所有的成员城市都能分享这种整体发展所带来的效益最大化。其次，要将京津冀城市群发展总体规划作为编制各成员城市发展规划的重要基础和主要依据，指导各成员城市的相关规划编制工作。各成员城市在编制各自的发展规划时，一定要有全局意识，充分考虑京津冀城市群总体规划的要求。

二是要推进基础设施领域的合作，实现基础设施的互联互通。京津冀城市群作为一个相互之间联系紧密的经济区，就应该突破行政壁垒的限制，从整个京津冀城市群范围考虑基础设施的互联互通问题，从而为实现整体效益的最大化奠定坚实的基础。

三是要推进生态环境领域的合作，实现生态环境的共治共享。京津冀城市群作为我国重要的城镇化地区，所面临的生态环境问题也非常突出，比如近几年十分凸显的大气雾霾污染问题和跨行政区的流域水污染问题，这些问题靠单个城市难以从根本上解决，需要相关的城市负起责任，参与到生态保护和治理的行动中来，实现生态环境的联防联控，以确保整个区域内的生态环境治理取得成效。

四是要推进社会服务领域的合作，实现社会服务齐抓共管。京津冀城市群作为生产要素联系非常紧密的整体，劳动力在城市群之间的流动也比较大，但是与劳动力紧密相关的社会保障的不同行政区之间的流转还面临很大困难，亟须相关的城市政府在此领域大胆创新，探索相关社会保障在城市群内部流转的方式方法。

五是要推进产业领域的合作，实现产业发展共兴共荣。京津冀城市群各成员城市政府要在产业准入、产品质量监测、环境排放标准和监测方面加强合作，共同规范产业发展环境，为产业发展共同提供良好的外部平台，切实消除产业发展中存在的各类行政壁垒，让产业遵循市场规律实现优胜劣汰和优化配置，按照产业链、价值链的发展模式，实现产业发展的互补互促。

差别发展，探索“三生协调”的发展模式

十八大报告指出，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。京津冀城市群自然空间分异非常明显，因此更需要实施差别化的发展战略，促进“三生”（生态空间、生产空间、生活空间）协调发展。

对于生态功能区，要坚持保护为主，合理选择发展方向，发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，探索推进横向生态补偿机制建设，确保生态功能的恢复和保护，逐步恢复生态平衡。

京津冀城市群的生产空间和生活空间主要集中在城市化地区，而且相互交织在一起。对于城市化地区，也要根据京津冀城市群成员城市的具体情况，实施差别化发展战略，在京津冀城市群内部，北京市和天津市属于超大城市，今后采取优化发展的战略，重点需要优化产业结构和空间布局，大力发展高新技术产业，加快传统产业技术升级，实行严格的建设项目准入制度。唐山、石家庄、保定等城市规模偏小，是今后承接产业和人口的重点区域，要采取重点发展战略。对此类区域，应坚持环境与经济协调发展，在科学合理对环境承载力进行评价的基础上，高质量推进工业化和城镇化，加快基础设施建设，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污，有效遏制生态环境恶化趋势。积极承接人口转移，实现城镇新增土地面积与新增人口相协调。

厘清权责，发挥市场在配置资源中决定性作用和政府宏观调控作用

京津冀城市群发展，更多的是市场发展的产物，因此，在推进京津冀城市群发展的进程中，一定要厘清政府和市场的权责，防止政府出现越位、缺位或错位的现象。在推进京津冀城市群发展进程中，政府主要是在经济调节、市场监管、社会监督和公共服务领域履行职责，其他的则要发挥市场在配置资源中的决定性作用。京津冀城市群之所以要作为一个整体，就是要解决单个城市政府在履行职责时的不衔接、不协调问题，通过“规划共绘、设施共建、环境共治、社会共管、产业共兴”等一系列措施，实现整个城市群效益的最大化，并使所有的成员城市都能够共享这种效益最大化的收益。同时，城市群各成员城市政府之间加强协作，共同营造良好的市场环境，为产业发展创造公平的外部环境，防止城市群内部成员城市之间的恶性竞争。

毋庸置疑，京津冀城市群在我国城市群发展中有着重要地位，成员城市之间各具特色，联系密切，在空间上呈现典型的“双核”结构特点。在推进京津冀城市群一体化发展的进程中，面临着行政壁垒障碍、环境污染加剧、专业化分工趋同、产业层次偏低等一系列问题。推进京津冀城市群一体化发展，要坚持市场主体、政府引导、改革创新、开放合作、功能分区、协调发展、统筹城乡、以人为本的原则。在具体发展过程中，应注意以下几个问题。

（一）加强京津冀城市群之间的协商沟通。把京津冀城市群作为整体来谋划发展，就需要建立相应的协商沟通机制，统筹解决事关京津冀城市群整体的相关问题。可以考虑成立京津冀城市群市长联席会议制度，由京津冀城市群成员城市的市长或者分管城市发展的市长组成，同时下设京津冀城市群市长联席会议办公室，由成员城市的市政府办公厅组成，市长联席会议负责综合解决京津冀城市群发展中需要集体决定的重大事宜，联席会议办公室则负责督促落实市长联席会议的重大决议。同时，可以成立京津冀城市群发展专家咨询委员会，对京津冀城市群的发展方向、成员城市的功能定位、成员城市之间的利益协调等重大问题开展相关研究，为市长联席会议提供相关资讯，咨询委员会可以设立城市发展、产业发展、生态环境建设、基础设施建设、社会发展等相关的专业咨询委员会。

（二）促进京津冀城市群合作开发。京津冀城市群成员城市之间发展的差异性较大，自然禀赋也各不相同，各有各的比较优势，这为开展京津冀城市群城市间的合作奠定了基础。京津冀城市群发展，也就是要发挥各成员城市的比较优势，形成合作开发的机制，达到“1+1>2”的合作开发效果。对于京津冀城市群而言，目前亟须推进的就是研发和产业化的合作开发机制。北京在京津冀城市群的科技研发优势明显，但是北京作为首都，不适合发展占地较大、资源消耗较大、吸纳就业人口优先的加工制造业，因此，北京的部分研发成果的产业功能有必要分散到周边的相关城市，北京市制造业从业人员专业化指数不断减低，天津、廊坊、保定、秦皇岛等周边城市制造业从业人员专业化指数不断增高的趋势从一定程度上也说明了这一点。北京周边毗邻城市的产业园区要积极与北京的研发机构建立合作开发机制，通过“共建园区”“飞地经济”“共建研发成果产业化基地”等灵活多样的方式，促进京津冀城市群产业合作发展。

（三）逐步完善京津冀城市群内的生态补偿机制。在京津冀城市群内，有重要的生态功能区，如张家口市和承德市大部分山区，以及北京、保定、石家庄、秦皇岛的部分山区。上述生态功能区对向京津冀城市群提供生态产品和保障京津冀城市群的生态安全具有重要的作用。但是，上述生态功能区也是京津冀城市群发展比较滞后的区域。为了促进京津冀城市群的协调发展，有必要建立生态补偿机制，为京津冀生态功能区生态保护和基本公共服务开拓资金来源渠道。可由京津冀城市群成员城市根据各自财政资金的规模大小相应出资成立生态补偿基金，根据全国主体功能区规划和北京市主体功能区规划、天津市主体功能区规划以及河北省主体功能区规划中涉及京津冀城市群生态功能区的范围进行界定，对此范围内的生态功能区根据生态重要性的程度、面积的大小、区内居民的多少等合理确定生态补偿的规模。补偿资金主要用于生态功能区的生态保护和生态执政能力建设，同时，也可部分用于有利于生态保护的公共服务以及鼓励生态产业发展。同时，积极开展京津冀城市群内部的生态受益区域和生态功能区之间的对口帮扶工作。

（四）加快建立京津冀城市群的规划衔接机制。京津冀城市群跨两个直辖市和一个省级行政区，按照目前的行政管理体制，每个城市都有自己的规划编制部门，相互之间缺乏有效的衔接机制。京津冀城市群要作为一个整体发展，就需要在规划层面建立相应的衔接机制，从编制规划的一开始就能从京津冀城市群发展的整体考虑。可以考虑将具有规划权限的相关部门列为京津冀市长联席会议的成员部门，各相关部门在编制相关规划的时候，能够通过市长联席会议对相关规划内容进行沟通协商，共同对京津冀城市群发展出谋划策。尤其是要围绕京津冀城市群发展中的基础设施建设、产业分工合作、生态保护和环境治理、社会管理等重要领域的规划加强衔接沟通，解决不同成员城市间规划之间的不协调问题。并可就京津冀城市群发展的重点问题和战略性问题，共同开展规划研究。

作者简介：

贾若祥，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副研究员。