■沙森

由公安部牵头制定、搁浅多年的“居住证管理办法”草案目前已经提交至国务院法制办，有望在年内推出。从制度层面上来说，居住证制度对于城市，尤其是一线城市流动人口的权利实现当然是一件好事，也是一种制度进步。但我们要问的是：在实践层面上，居住证制度真的可以实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口吗？

要回答这个问题，就必须回到户籍制度改革的根本目的上来。中国户籍制度的功能与影响并不是一成不变的，它是一个不断演变的过程，其变迁大致经历了三个阶段：第一个阶段是1958年以前，属自由迁徙期。着重户籍的登记管理职能，这时的户籍管理政策最主要的目的在于对人口居住地点与基本信息的登记，并不涉及公民的自由迁徙与利益权利的分配等问题；第二个阶段是1958～1978年，为严格控制期，着重户籍在限定人口自由流动方面的功能，其中最主要的是针对人口的城乡流动行为进行严格的约束与规制；第三个阶段是1978年以后，为半开放期，着重在相关的利益分配方面，其最突出的表现为将涉及诸如就业、教育、住房、医疗、社会保障等与公民切身利益相关的诸多福利权益与户口相联系。

由此可见，我国现行的户籍制度已经违背了“登记”功能的使命，越来越多地成为一种变相的“福利准入制度”。因此，户籍制度要改革，其根本目的还应该要回到“公共服务均等化”这个命题上来。

从2010年在全国范围内逐渐推行居住证制度始，已有不少城市开展了相关工作，但实际情况表明，这个初衷看起来不错的举措推行效果却并不太好。所谓的不好，一是指居住证的对象依然没有最大限度地覆盖所有城市流动人口；二是附着在居住证上的城市服务和福利，看上去很美，但离流动人口依旧遥不可及。在不少城市，办理了居住证之后，所谓的公共服务并不会自动惠及。

以全国最早实行居住证制度的上海为例，上海自2002年开始实行人才居住证制度，本意是想通过此种办法在现有的户籍制度下为上海引入更有竞争力的人才。在2013年后，人才居住证制度又变为居住证制度，最大的变化就是对居住证持证人的“条件管理”相对弱化，但这种弱化不是“零门槛”的，申请人的学历、就读学校的等级、就职的单位、社保或纳税记录的年限，固定的租住房屋等依然是积分的重要条件。在这种“条件管理”的设置下，能够取得上海居住证的仍然是那些受过良好教育、拥有稳定职业的中产阶级人群，而更加庞大的城市流动人口则被挡在了这一道道的“高门槛”之外。居住证的实质还是“人才”居住证，并没有摆脱居住证作为一项“准入制度”的怪圈。

如果居住证制度走不出“准入制度”的怪圈，那么它叫作户口也好，人才居住证也好，居住证也罢，虽然形式看似代表着一种制度进步，但内容却与其初衷南辕北辙，甚至渐行渐远。

实现“公共服务均等化”，的确需要政府拿出更大的决心和勇气投入到公共资源配置上去。但我国的现实国情是人口众多，城乡、区域发展极不平衡，人口与资源、环境的矛盾日益突出，尤其是在北上广深等一线城市，这种矛盾显得尤为尖锐，恐怕不是不断投入公共资源财政就能解决的问题。就算一个城市在大力投入公共资源财政后，较好地解决了公共服务均等化的问题，从全国范围来看，实现全民的公共服务均等化依然面临挑战。因此，我们不能把眼光仅仅局限在就户籍制度改革而谈户籍制度改革，就某个城市而谈户籍制度改革，就政府单方面投入财政来谈户籍改革上。

户籍制度改革是中国在转型期这个大棋盘上的一个部署，要从改革全局和全国范围内通盘考虑。就中国目前的发展阶段而言，资源过分集中的城市发展模式已经走入了“死胡同”，城市污染、人地矛盾、公共服务供不应求……一系列问题正在威胁着城市的可持续发展。

对于每一个社会成员而言，最重要的不是非要取得某一地的户口或居住证，而是在有工作机会的地方可以享受到最基本的公共服务。可以想见，如果在广大流动人口的家乡也有他们事业发展的机会，这只“看不见的手”就会将人群自动分流到全国各地。人员的均衡流动，城乡、地区的均衡发展将极大地缓解目前户籍改革的难题。

说到底，均衡的发展机会才是能最终解决流动人口权利保障的根本办法。