9月8日，四川、甘肃两省签订黄河流域横向生态补偿协议，按照1∶1的比例共同出资1亿元，用于黄河流域川甘范围内污染综合治理、生态环境保护、环保能力建设等方面。

协议指出，若玛曲水质监测断面当年未达到国家考核Ⅱ类水质标准，一方能举证为对方污染造成，则由污染方向举证方支付补偿资金。

这是继此前河南与山东签订黄河流域1亿元“生态补偿协议”后的又一“对赌协议”，建立黄河流域全流域横向生态补偿机制正式拉开序幕。

面对经济发展与生态治理的双重考验，生态补偿资金如何核定？处在下游的省份是否会“赔了夫人又折兵”？“对赌”能否实现“双赢”？

由“简”至“繁”

据新华社北京9月12日电，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》），目标是到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。

流域生态补偿是流域生态环境保护，以及调节上游生态保护者与下游受益者经济利益关系的重要政策手段，对于调和经济发展和生态保护矛盾意义重大。

2020年4月，财政部等4部门向黄河流域流经的9省（自治区）发布了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，旨在探索建立具有示范意义的全流域横向生态补偿模式，保障黄河长治久安。

这并非我国首个跨省流域生态补偿。

早在2011年，我国首个跨省流域水环境补偿试点在新安江启动，新安江流经安徽和浙江两省。当年，中央财政拨款3亿元补偿金，双方也签订了一份“对赌协议”，约定，年度水质达标（以断面水质为考核点），浙江拨付安徽1亿元；反之，安徽拨付浙江1亿元。后来，两省出资提高至2亿元。

不仅如此，处在新安江发源地的黄山市被列为安徽省唯一的四类市进行考核，降低经济GDP考核权重。据统计，黄山市共投入百亿余元开展生态保护。“重金之下”，10年来，新安江被生态环境部环境规划院评估为全国水质最好的河流之一。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员邵全琴告诉《中国科学报》，新安江之后，我国目前已有15个跨省流域建立起生态补偿机制，“地方实践的速度非常快，省内的市与市、乡与乡之间都在推动生态补偿机制的建立。生态补偿机制促进地方层层落实责任，上下游协同治理。”

至此，我国基本聚焦于横跨两个或少数几个省份的流域或大河支流生态补偿探索，生态保护成效显著。

“两省或三省之间的上下游关系相对明晰，以下游最在乎的要素作为考核指标，根据实际情况，调节考核指标。同时也易于判断利益关系，补偿资金和方式也以双方协商确定。”中国农业大学教授、中国生态补偿政策研究中心主任靳乐山告诉《中国科学报》，国家通过奖励性的补偿，持续性地鼓励建立横向跨省的生态补偿机制，流域水质得到了较好的改善。

“补偿资金是各利益相关方反复协商后确定，并不一定真实反映出生态服务价值，若按流域上游的生态价值计算，补偿金额将十分巨大，上下游难以达成一致。”靳乐山说，“讨价还价”的方式比生态估值更具操作性。

直至近两年，我国开始探索建立长江、黄河全流域、跨越多省份的更为复杂的生态补偿机制。

那么多省的考核指标如何制定，补偿金额又如何核算？“上游”“下游”能否达到生态与经济的相对平衡？

关键是生态产品价值实现

近两年，我国相继出台了《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，其中都提到，要追求全流域生态环境质量持续改善，探索开展生态产品价值实现。

在靳乐山看来，这些政策的出台旨在以奖励性的措施鼓励长江、黄河干流的横向跨省的生态补偿机制。

“全流域的情况的确比较复杂。”他直言，目前可操作的是，比邻的两省之间互签协议，“比如山东与上游河南签，河南再跟它的上游山西、陕西签，以此类推。同时，可以跨省交界断面水质为考核标准。涉及河流左右岸的会更复杂一些。”

经历十年的探索，我国已开展的流域生态补偿实践为生态保护做出了重要贡献。然而，专家们坦承，尤其在上游地区，经济发展与环境保护的矛盾依然十分突出。

在我国，流域上游往往生态脆弱、经济贫困。“上游百姓脱贫致富的愿望十分强烈。”邵全琴在流域生态补偿研究中开展了很多调研，她坦承，出于对水质的保护，上游牺牲了很多的发展机会。

以流经广东广西的九州江为例，上游陆川县集中了很多的传统畜禽养殖农户，带来严重的水污染。为保护九州江，广西关停或改造升级了养殖产业，建设污水处理厂。

与此同时，对于有着百万人口的大县来说，尽管有补偿，原有以养殖为生的村民收入或多或少会受到损失。在邵全琴看来，生态补偿资金在用于应急水污染治理的同时，更应该体现生态补偿资金主要功能，即补偿发展机遇的损失，产业生态化，提高当地民众的收入水平，产业结构调整和优势产业生态化是受偿区环境治理的治本之策。

此外，邵全琴还提到，补偿不能仅限于“补偿才保护”，对于那些原本就把水质保护得很好的地区，也应该有补偿。

“生态服务功能是一种稀缺的资源，凡是稀缺的资源都可以商品化，可以货币来体现，用货币补偿是可以采取的措施。”中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道告诉《中国科学报》，上游地区不搞畜禽养殖、采矿等大开发，虽作出了牺牲，但保证下游饮用水、工业用水安全，产生了巨大价值。

他同时表示，补偿的合理性关键在于水的用途，越重要的产业、收益越多，对上游的补偿自然也应更多。

鼓励多元化的补偿方式

生态补偿实践开展十余年，我国生态补偿资金投入量不断加大：据中国生态补偿政策研究中心不完全统计，2018年全国生态补偿资金投入约1800 亿元。

靳乐山介绍，目前，流域生态补偿多以政府主导为主，资金也基本来源于中央财政和地方财政，跨省之间协商补偿。

邵全琴也表示，目前仍缺乏科学的生态价值测算。此外，现有补偿资金主要用于环境污染综合治理、生态修复等。针对流域内农牧业生产的可持续发展和生态价值实现未进行有效的生态补偿，对产业转型和技术引导方面的补偿欠缺，“造血”功能严重不足，不仅影响当地经济社会可持续发展，而且容易导致治理效果反复。

“科学设置生态补偿考核目标，科学调整产业结构，提升受偿区传统优势产业，协同推进生态补偿、生态价值实现与稳定脱贫成果长效机制。”邵全琴建议。

靳乐山说，我国的生态补偿类型可简单分为政府补偿与市场补偿两大类型。在一些流域生态补偿的设计中，将惩罚性赔偿和奖励性补偿相结合。政府补偿除了资金补偿外，还有对口协作、异地开发、园区共建等方式。比如沱江流域，上游为阿坝州，下游为成都，为避免阿坝州建立工厂污染水源，成都开辟区域建设开发区，阿坝州把工业企业引入成都工业园区，招商引资，双方按比例投入与营收分成。

“市场化的补偿方式还是一个缺口。”靳乐山表示，在这方面，国外有一些有益经验值得借鉴。

国际上的生态补偿通常称为“生态服务付费”，有关流域的比如：法国威泰尔矿泉水公司水源地补偿、澳大利亚水资源保护与补偿-水权交易、日本水源地补偿等。

近年来，我国也逐步推动补偿市场化，在长江、黄河的实施方案中也都提到了鼓励地方加快建立多元化横向生态补偿机制。在《意见》第四条中，专门列出“发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿”，合理界定生态环境权利，按照受益者付费的原则，通过市场化、多元化方式，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性。

靳乐山说，结合中国特色，可以由政府等出资，通过市场化的工具和手段分配使用资金。例如设立“水基金”，除了政府财政，吸收来自企业等利益相关方的资金，既可设置公益类的生态保护项目，也可做生态农业等盈利性项目，用市场化的方式运作基金，一方面能够更好地利用现有财政资源，同时也可提高水资源使用者、私营企业等的投资意愿。

“生态保护的受益者是每个人，我们都是利益相关方，除了政府政策制度手段，更多利益相关方的积极参与是今后更值得关注的方向。”靳乐山说。

中国美丽乡村（韩扬眉摄）