在“十四五”规划中，我国明确提出到 2035 年要建成教育强国。作为“教育强国”的重要组成部分，高等教育也面临着从“做大”到“做强”的重要历史使命。

实际上，早在2015年10月，国务院发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《方案》）中就已提出“实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越”，由此开启了我国向高等教育强国迈进的新征程。“高等教育强国”新目标也对我国重点建设大学的发展提出了新要求。2017年，国务院发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》中进一步明确，“双一流”大学要“以中国特色、世界一流为核心，以一流为目标，推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列”。

通常而言，政策目标的调整常常涉及到政策价值选择的转变，政策制定者需要在冲突的多元价值追求中选取某一或某些价值作为目标价值，并在此指导下制定新政策。“双一流”政策的实施标志着我国重点建设大学进入了新的阶段，其价值定位和走向是影响高教强国梦实现的关键。

从发展历史进程来看，我国“重点建设大学”政策经历了从高教大国到高教强国价值取向的变化。这种变化主要体现在以下几个方面。

一是从“教育优先服务国家需求”到“教育发展和服务国家需求并重”。早在我国重点建设大学政策诞生之初，就蕴含了“教育优先服务国家需求”的内在要求。1950年6月1日，时任教育部部长马叙伦在第一次全国高等教育会议开幕词中提出，“我们的高等教育必须密切地配合国家经济、政治、文化、国防建设的需要，首先要为经济建设服务”，明确指出了教育为国家经济建设服务的导向。

在随后开展的“重点建设大学”工作中，也处处体现了这一指导方针。如“重点学科”项目强调“培养高级专门人才服务国家四化建设”；“211工程”以“使得相当一批高等学校和重点学科点能成为培养高层次专门人才和解决国家经济建设、科技和社会发展重大科技问题的基地”为目标。

随着“双一流”政策的提出，建设“世界一流”成为我国重点建设大学的新任务。通常而言，“一流”的定位主要体现在高等教育发展水平方面，“世界一流大学”和“世界一流学科”是指该校或该学科拥有雄厚的办学实力和良好的科研环境，拥有一批国际一流的实验室和国际领先的原创性科研成果，能够代表科学研究的国际前沿, 在世界范围内享有很高的学术声誉，并能够为国家和世界发展作出杰出贡献。

因此，全面提高我国高等教育发展水平、增强国家核心竞争力是实现高教强国的内在要求。在“双一流”大学建设中，更强调了重点建设大学要优先提高人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新水平，加大了对教育发展的关注，继而支撑国家创新驱动发展战略、服务经济社会发展，从而形成一种以教育发展需求和国家发展需求为共同导向的综合性发展目标。

二是从“专注效率”到“效率优先，兼顾公平”。任何国家的教育资源都是有限的，为满足不同层次、不同群体接受高等教育的需要，国家必须在政策上进行调节。于重点建设大学政策而言，其本身就蕴含了资源配置的倾向性，强调建设效率最大化。

对效率的专注使得我国重点建设高校的实力在短时间内得到了较大幅度提升，但也加剧了高教发展的失衡现象，更加限制了弱势地区和非重点高校发展的积极性和可能性。“高等教育强国”作为一个结构性概念，不能只依靠若干所世界级高水平大学，它需要充分发掘各级各类高校的潜力，生成整体竞争力。因此，要充分利用各省份的力量，积极引导有实力的地方院校与其他高校错位竞争，盘活各级各类高校发展活力，从而全面推进“高教强国”的实现。

为实现这一目标，“双一流”政策更加关注发展的公平性，强调“效率优先，兼顾公平”。一方面，在布局中综合考虑了区域发展和学科分布情况，在遴选新增少数一流大学建设高校时，也统筹考虑区域布局与已有水平；另一方面，在高校的“择优”中，针对以往重点建设中存在的身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题逐个击破，提出“鼓励公平竞争、破除身份壁垒”的原则，强调在公平竞争中体现扶优扶强扶持。

三是从“部分优先”到“整体优先，强调部分”。长期以来，国家意志是影响重点建设大学发展的主导因素。从早期的全国重点高校建设，到后来实施的“211 工程”“985 工程”，都是中央政府通过“计划指定，集中资源，倾斜资助”等手段进行的重点建设。这也使得以北京大学、清华大学为代表的一大批国内高校进入到世界高水平大学行列。

但我们也必须看到，这种计划指定下的“部分优先”发展导向对重点建设大学的适用性是有限的。在我国，高等教育作为一个整体，其体系活力是高教强国建设成败的关键。想要全面实现高教强国梦，应先着眼于高教整体的建设，再强调部分的发展，从而满足不同层次和类型的人才需要，适应并引领不同地方与行业的发展，同时支撑国家和地方不同战略的高等学校与学科的建设。

因此，“双一流”建设立足于国家高教发展的整体，重视激发各类、各级高校建设活力，在开放竞争的体系中进行“择优重点建设”。具体来看，“双一流”政策明确提出五年为一个建设周期，对重点建设高校实施“总量控制、开放竞争、动态调整、有进有出”的管理机制，并给予了地方高校与中央高校同台竞技的机会，从而构建出一个具有内生活力、动态平衡体系、良性竞争格局的高教生态系统，全方位推动高教强国建设。

（作者分别为华南理工大学公共管理学院教授、华南理工大学公共管理学院博士研究生）